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法学专业论文：台湾地区慈善立法问题研究
 

【摘要】本篇法学专业论文以立法的争议问题为出发点，就公益劝募的法律建制，并且参考近年来的相关研究与案例，提出观察与反省的观点。《公益劝募条例》作为我国台湾地区慈善工作的法律规范，于在2006年3月公布实施。在立法过程中，陆续发生了许多劝募活动的案例，如九二一大地震、桃芝风灾、南亚大海啸等事件，最终影响了法案的通过。回顾整个立法过程，突显了在以媒体主导的社会议题之下，让许多严肃的课题缺少了公共政策辩论的深度空间;同时，台湾地区公益团体募款专业能力相对较弱，主管机关对于公益募款实务了解有限，这都让这部法律的功效大打折扣。

【关键词】慈善立法 公益劝募 红十字会 社会救助
 

一、台湾地区慈善立法沿革

我国台湾地区(以下称台湾地区)的慈善立法，最早是1953年制定的《统一劝募运动办法》，不过该办法仅仅是行政命令，而且年代久远，不适合现代日益蓬勃的公益劝募或慈善活动的开展，导致每当出现令人质疑的公益劝募或慈善活动或相关诈骗案件时，总是一再被提出来检讨，并建议修法。该办法除了以“管理”为出发点，以及“事前核准，事后报备”的防弊为优先考虑之外，甚至在执行面对于收据格式与验印，都与先进国家或地区的“劝募活动从宽，信息揭露从严”的精神相去甚远。
 

二、立法争议问题分析

《条例》的公布施行，使得台湾地区终于出现正式管理捐募及捐赠行为的法令，以有效管理劝募行为，妥善运用社会资源，保障捐款人的权益，促进社会公益。不过，在立法过程中，许多争议问题的分析，值得我们分析研究。

(一)行政机关应可否从事募款

王荣璋委员认为行政机关不应该从事劝募工作，但朱凤芝委员则是规定由各级机关来做，“行政院”则是认为则是对内可以，对外则不可以，然而，朱委员于审查法案时表示，由于2005年元月新闻局林佳龙局长针对南亚海啸事件发起募款活动所引起的风波，改变先前主张认为政府机关不适宜主动募款;侯彩凤委员也认为政府募款给人的第一印象常常是帐目不清，花到哪里去，民众往往不知道;杨丽环委员也关心政府自己能否自清的问题;此外，锺绍和委员、郑金玲委员书面意见强烈表示各级政府机关不宜为本《条例》的劝募团体。对此，南亚海啸事件最主要突显了政府(或说是政治人物)因为急于表现，以至于在未作内部专业评估的情况之下，就贸然作了这个错误决策，因此，劝募应由民间主导，并走向专业与责信。
 

(二)透过此法律建构起非营利组织之募款机制

王荣璋委员表示希望能尽速让台湾地区NGO发展环境中有关募款环境这重要的一环能更好，让非营利组织的福利服务工作能有更大的进展及进步;李明宪委员书面意见则以为，对公益团体的监督需官方民间分头合作，政府应从税法上严格规范非营利组织免税资格的行为类型、地位及其财务公开的内容与范围;民间公益团体则应提出完整信息，协助社会大众选择捐款对象或从事志愿服务;甚至应进一步据此形成公益团体自律的专业认证，以营造一个互信的公益事业发展环境。至于内政部主管官员则表示，委员所说的方向确实是在建构完整的公益劝募环境时所应该处理的部分，目前内政部已经建立一套财团法人的会计作业准则，而这个准则的定义部分还在做细项讨论，俟完成检讨后就能有一套依循标准。
 

(三)劝募主体的管理定位

在立法过程中前后6个提案，对于劝募主体之管理定位，大致主张两种态样：登记制及报备制。主张登记制者认为，现行《公司法》也是采准则登记主义，为按照程序完成就预期可以为之;而许可制度类似特许制度除了要符合某些准则外，还赋予行政单位部分的裁量空间。劝募管理之重点在于对于捐款之使用要公开、透明化，因此在适用对象上应可较为宽松，重点要摆在后段有关捐款之严密管理。此外，由于某些捐款涉及时效性，遇有紧急情况时，若系许可制，主管行政单位是否能适时处理不无疑义。主张报备制者之论点主要认为诈骗份子毕竟少数，立法精神应朝常态、好的方向思考，宜采报备制，但应赋予主管机关查核机制，但不需所有都采核备制，捐募活动只是一个活动，向社会上不特定之人，就公益活动进行劝募慈善的基金，采取核备制徒增行政成本。
 

此外，谢明源委员在审查会议表示，社团法人成立后，一定要经过一定的期限，才能够对外募款，因为外界必须经过一定时间的评断，才能知道这些社团法人是否有在从事公益活动;陈秀卿委员书面意见以为对于经常性的劝募活动，应以登记制为原则，而紧急性或临时性劝募，则似以申请制为妥;而锺绍和委员、郑金玲委员书面意见另以为?查核对劝募团体有较多干预，可就该团体劝募活动与计划执行严密审查，杜绝假公益之活动，但主管机关之人力是否能负荷为主要问题、?备查对劝募团体有较少干预，只能靠劝募团体自我监控及捐款人对劝募团体之监督，只有明显弊端出现方能发现问题，但对主管机关在人力负荷上较轻。因此必须请主管机关就“查核”及“备查”之人力运用情形及相关后续影响进行评估，以利委员审查本条例。
 

而政府对于劝募行为的管理，主要考虑其对象系所属人员、会员或一般社会大众，方式为积极募集财物抑或仅系接受捐赠者主动捐赠之不同等，区分层次定其管理密度，于不涉及向外界募集财物之情形，采备查制予以低密度管理;如系向外界募集财物之劝募活动，则采较高密度管理，而采许可制，换言之，行政单位主张被动接受捐款的部分采报备制及事后查核的方式，而公开募款的部分，拟采许可制，使用较严格的管控方式。因此，对于那些有信用的团体而言，若有经常性的会员固定捐款，将可以继续依照现行的状况继续执行。

(四)募款成本

回顾本条例立法过程，经常被提出讨论的焦点，往往是涉及募款所得如被滥用是否得以有效监督，以及合理募款成本等问题;关于募款成本的讨论，从“立法院”第四届第六会期首次被讨论之际，就有立委提出质疑“如果不设定规范，那么有人募集一亿元，却用了70%的成本，那还得了。”这样质疑，以致无论行政部门在这样基调的质询下，或者公益团体在这种质疑下，都无法逃脱订定募款成本上限的命运。即便联合劝募协会为了说服政府以及立法委员，于2003年7月间针对235个台湾地区非营利组织进行问券调查，期待以具体数据说明台湾地区募款实务运作现况，调查结果显示：公益团体支持应建构公开透明、负责诚信的募款环境;逾九成的公益团体肯定对于所有的募款活动、募款结果以及募款使用状况应以各种公开方式让社会大众了解。调查中也显示，募款方式的不同，办理募款活动的成本也不一。这项调查结果也都被列入许多立法委员的口头及书面质询意见，经常被引用说明。
 

然而，行政部门对于本条例对公益团体的影响，在执行面往往只站在“管理”、“防弊”以及“有法可管，以免渎职”的前提下来草拟条文。尽管当联合劝募协会的问卷调查显示出64.5%的单位募款实际成本支出在募款所得的15%以下，近两成的单位实际成本支出在20%以上，最后通过的版本仍将募款成本以“募款所得越高，成本限制越大”的原则设置了一千万以下15%，一千万以上一亿元以下8%，一亿元以上1%。相较于处理募款监督经验丰富的国家，不再将“募款成本”当作监督的重点来看。《条例》虽然已经公布施行，但是与全球公益募款潮流却是差距甚远。
 

(五)处罚对象

王荣璋委员以为行政院版本的重点在于罚款，但问题是要罚谁?是罚团体?还是罚负责人?还是罚主要执行人?关于这部分现在并没有办法明确的规范。如果有把握募到很多款且足够缴纳罚款，是否就表示有违法的空间?也就是说，如果可以募到上千万，就算被罚总额一、两百万，也不在乎;而杨丽环委员认为若罚则属事后才罚，捐款民众恐有捐出去的钱被糟蹋之感，此属消极的处罚作法，应着重在建立一个随时查核的机制可以积极查核。陈秀卿委员书面意见指出，为避免资源过度集中，特定个案对象亦宜向相关社福团体申请援助，不宜针对单一特例发起募款活动。至于目前猖獗的违法进行劝募活动者，主张加重处罚额度，并公告其姓名或组织或团体名称;经制定仍不遵从者，可按次连续处罚。而针对杨丽环委员之质疑，主管部会给予非常肯定答复，表示政府会建立随时查核的机制。
 

(六)劝募团体财务稽核、运用管理

在审查过程中，许多委员皆表示对于劝募团体财务稽核、运用管理之重要性，其中，杨丽环委员认为，应将监督稽核工作交给地方政府和中央政府一起去做，并请相关团体主动向主管机关申报，日后民众想要捐款时，可以在内政部或地方政府社会局的网站上查询，以了解哪些团体确实将捐款用于合法的地方。李明宪委员书面意见则进一步指出，公益团体的经费主要是向社会大众募款取得，大部分的慈善捐款依法可以抵免一定程度的所得税，基于慈善捐款的“公共财”属性，的确需要明定财务公开透明的程度与范围，让捐款大众知道自己的爱心去了哪里。这种“公共财”的观念也需要让公益团体负责人明白，任何经费都需要向社会大众征信，财务经费公开透明，组织运作负责守信。例如，社福团体已跨界携手合作成立的“台湾地区公益团体自律联盟”，已经并共同签署自律公约，就是民间期能建构公开透明化的捐款环境之具体表现;继之，陈秀卿委员书面意见也认为，由于台湾民众属于“泪腺型冲动捐款”，因此政府对于募款成本，应有上限;同时劝募活动所得应专款专用，且孳息应归于募款收入;又劝募活动务必重视征信，尤其应与时俱进，征信方式可以包括办理上网征信，或运用劝募团体之刊物;征信内容，应详实记载募款数额、收支报告及捐款人数据，强调信息公开透明化，公布捐款者芳名、劝募活动财务报告，以及于劝募活动文宣、广告、文件中显示劝募总额及款项使用等;至于劝募活动与企业合作，更主张应订立契约，并将契约呈报主管机关。对于委托民间机构整合运用不当时，应停止委托，或是加以罚款。而当重大事件发生，民间机构不愿缴交所得款项给主管机关时，也应该禁止其募款活动，并处罚其负责人及解散该团体，倘有涉及诈欺情事，则应移送法院依法论处。而主管部会苏部长表示：内政部对于劝募团体采严格的事后稽核，如果有违法使用，就会依法处罚。而这部分之专业会利用委托会计师做稽核予以落实。此外，“财政部国库署”则表示，如果民间团体募款有逃漏税之虞，可以根据税法处罚。