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法学专业论文-论民族区域自治法第14条的整合与完善
 

[摘 要]本篇法学专业论文主要讲述民族区域自治法第14条是民族自治地方建立、撤销、变动的程序依据和民主保障条款，其关涉民族区域自治制度的根基。但该条文在规范层面、实践层面及法律体系层面均存在诸多问题，甚至可能危及宪法所确立的民族区域自治制度，需要进行修改、整合与完善。

[关键词]民族区域自治法第14条 民族自治地方 民族区域自治制度 法治 民主
 

[中图分类号]D929 [文献标识码]A

民族区域自治是党和人民经过理论和实践的探索，所确立的解决民族问题的正确道路，是被我国法律所确立的基本政治制度。对这一政治制度，新一届党中央，其坚持和完善的态度是明确的。2014年9月，在中央民族工作会议上，习总书记强调：“民族区域自治是党的民族政策的源头和根本”，“这个源头改变了，根基就动摇了”。鉴于民族区域自治的重要地位和“第二代民族政策”学术思潮的出现，总书记重申：“取消民族区域自治制度这种说法可以休矣﹗”在这种形势下，研究如何坚持和完善该制度具有重大意义。而民族自治地方的建立、撤销、变动等对整个民族区域自治制度又具有根本性。基于此，本篇法学专业论文对关涉该问题的民族区域自治法第14条进行尝试性研究，以期有所裨益。
 

一、应然地位：民族区域自治法第14条是民族自治地方建立、撤销、变动的程序依据和民主保障

民族自治地方是民族区域自治制度实施的地方场所和行政区划。“对自治地方行政区域的设立、变更和撤销，直接影响该制度赖以确立的根基。”[1]民族区域自治法第14条(除标题外，以下简称第14条)，秉承该使命对民族自治地方的建立、撤销、变动等作了规范。
 

(一)建立、撤销、变动民族自治地方的程序条款

在民族自治地方的建立方面，第14条是民族区域自治法中唯一的程序性规范，它对民族自治地方建立的相关实体规范的落实有重要作用，没有该条款，自治地方的设立程序就缺乏相应依据。
 

另外，第14条也是撤销、变动民族自治地方的程序依据及程序限权条款。民族自治地方的撤销和变动，会使某些少数民族部分或全部地丧失自治权所附着的地域要素，进而使自治权流失或减损。所以民族自治地方的撤销和变动，必须遵循法定的标准和程序。基于此，2001年民族区域自治法修改时，将原1984年民族区域自治法第14条2款有关民族自治地方区域界线不得轻易变动及确需变动时的程序规定，进行了修订。增加了现行民族区域自治法中的民族自治地方撤销、合并的程序性规定。其制订的初衷应是为防止有关方面随意撤销、合并民族自治地方。这一规定，实质在于通过“协商民主程序”限制方式[2]“排除法律适用过程中的自由裁量行为”，[3]进而保障民族区域自治制度的地域根基。

(二)建立、撤销、变动民族自治地方的民主保障条款

依据第14条，民族自治地方的建立、撤销、变动等相关事项要根据情况同有关民族代表、自治机关或有关机关等“充分协商”，这实际体现的是一种民主形式，是通过协商程序实现在民族自治地方行政区划相关事宜上的人民当家作主。这些规定试图“通过价值中立的程序规则和沟通行为”达成“实质性共识”，同时对这种“共识”，通过程序，限制其形成时可能产生的任意和专断。 [4]这是一种“作为程序的人民主权”。[5]
 

二、规范分析：民族区域自治法第14条的规范缺陷制约其功能的有效发挥
 

(一)主体不明确

本篇法学专业论文指出：第14条1款中有关民族自治地方建立相关事宜的程序规定，涉及“上级国家机关”、“有关地方的国家机关”、“有关民族的代表”和“批准机关”四类主体。在这四类主体中，“有关地方的国家机关”和“有关民族的代表”需要依具体的情形来确定外，另外两个主体需要在法律体系中加以明确。依《宪法》第62条，“批准自治区的建置”属于全国人民代表大会的职权。依《宪法》第89条，“批准自治区的区域划分，批准自治州、自治县的建置和区域划分”属于国务院的职权。可见，当涉及自治区的建立时，批准机关为全国人民代表大会。当涉及自治区的区域划分、自治州、自治县的建置和区域划分时，批准机关是国务院。但牵头进行协商的“上级国家机关”在这里却是不明确的，是上一级国家机关还是具有批准职权的上级国家机关还是除批准机关以外的所有上级国家机关。有的学者认为此处的上级国家机关“除了国务院外，再无其他指代的可能”[6]。这种分析是不科学的，国务院和全国人大是民族自治地方的建立、区域界线划分、名称组成的批准机关，而不一定是牵头的协商拟定机关。
 

第14条2款有关民族自治地方撤并及区域界线变动的规定，涉及“上级国家机关的有关部门”、“民族自治地方的自治机关”和“批准机关”等三种主体。依《国务院关于行政区划管理的规定》第3条和第4条，自治区的设立、撤销、更名，报全国人民代表大会审议决定。自治区的行政区域界线的变更，人民政府驻地的迁移，自治州、自治县的上述任何行政区划事宜，由国务院批准。可见此处的批准机关应为国务院和全国人民代表大会。自治区的撤销、更名(合并或区域界线变动可能会涉及更名)的批准机关是全国人大，其他情况则是国务院。“上级国家机关的有关部门”，依《国务院关于行政区划管理的规定》第8条“各级民政部门分级负责行政区划的管理工作”的规定，应指不同级别的民政部门。但具体是上一级还是所有的上级国家机关，从现有法律体系看，还是不明确的。另外，民族自治地方的自治机关有人民代表大会和人民政府，是要同两个自治机关同时协商，还是要同某一个自治机关协商，也是不明确的。
 

(二)事项不全面、不科学

本篇法学专业论文指出：第14条所规范的内容并没有包含行政区划的全部内容。行政区划问题还有诸如民族自治地方的分立、更名、人民政府驻地的迁移、隶属关系的变动等具体内容。有时这些内容会彼此重合、交叉或共同存在。另外，这些行政区划内容的重要程度也是不一样的，比如设立、撤销同政府驻地的迁移的重要和影响程度是不一样的。对于重要或影响程度不同的事项在同一条文中运用同一协商程序加以规范，是不够科学和严谨的。
 

(三)程序不完备

本篇法学专业论文指出：不论是第14条1款还是第14条2款，对程序的规定均是“充分协商拟定”并“按照法定程序报请批准”。问题是，如果自治机关不同意撤销或合并，此种协商能终止吗?如果自治地方的政府同意撤销，是否要经人民代表大会同意呢?协商的程度方面，充分协商又是如何体现?自治机关是否应通过一定的程序征求自治民族和其他民族的意见?诸如此类问题，每一问都是至关重要的，它关涉共识的形成和民主的本质。协商民主理论认为“应当把政治意见和意志的形成过程放到核心地位”“话语政治必须依赖相应程序的制度化。”这种制度化“必须通过法律媒介。”[7]而第14条虽对协商有所规定，但与“政治意见形成过程的核心化”和“程序制度化”等要求还是相距甚远的。
 

(四)责任和救济途径缺失

本篇法学专业论文指出：第14条，虽有“不得”的强制性用语，但由于缺乏相应的法律责任规定，因而是“具有强制性表象的软法规范。”[8]现行法律体系，无法为这一条文提供“法律后果”的补充和有效的救济手段。即“未经充分协商”而做出的变动、撤销、合并决定是否要承担法律责任?由谁，如何承担法律责任?如果利害关系人认为其权利受侵害，能否提起行政复议或行政诉讼?这些问题，在现行的法律框架内还没有明晰的答案。如《行政诉讼法》第12条1款12项规定，人民法院受理公民、法人或其他组织提起的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”诉讼。而民族自治地方被撤销、合并等情况，侵害的是少数民族拥有的自治权。那么有两个问题需要解决，一个是谁能代表少数民族提起诉讼的主体资格问题，一个是自治权是否能为行政诉讼法所保护?这些问题也不明确。而行政诉讼法第12条2款的规定似乎给人带来了希望，行政诉讼法第12条2款准予法院受理“法律、法规”规定的可以提起诉讼的案件。然而可惜的是，民族区域自治法并没有规定违反第14条的行为是可诉的。另外，行政复议法第2条的复议申请人“公民、法人、其他组织”是否包括少数民族或相关少数民族代表组织，也不明确。
 

三、体系风险：法律体系无法保证民族区域自治法第14条的存在及得到符合其功能的良善修改