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宏观经济学论文：稳定我国宏观税负亟需规范政府性基金收入管理-基于供给侧改革
 

摘要：本篇宏观经济学论文指出：扩大消费需求，进行供给测改革，需要从整体上稳定宏观税负。“稳定税负”的本质在于保障税负总体稳定前提下，提升政府资金的使用效率。政府性基金是政府收入的第二大收入来源，调整我国税负结构，亟需规范化管理政府性基金;基于土地转让收入在政府性基金中的首要位置，完善我国财税体制，并结合《新预算法》建立地方政府债券融资机制，是减少政府性基金规模的根本措施;同时，配合我国税费改革，提升政府性基金的使用效率，“正税清费”，做好税收收入和非税收入的有效结合。

关键词：政府收入;政府性基金;分税制;土地财政
 

一、稳定我国宏观税负的涵义
 

(一)我国政府收入的来源

我国政府收入主要来自于四个方面即：一般公共收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、社会保险基金收入。我国2014年政府收入如表1-1所示：有小口径即税收占GDP比重，中口径财政预算内收入占GDP比重，大口径政府收入占GDP的比重。所有的政府收入最终会形成居民的负担，政府也据此向社会提供公共产品，所以以宽口径衡量居民负担更合理。尽管我国一般公共收入占GDP的比重为22.05%，但是全口径政府收入占GDP的比重为37.21%。按照世界银行所公布的经济发展水平和宏观税负平均值之间的关系，2014年我国人均GDP为7485美元，经济发展水平为中上等收入国家，宏观税负平均值为应该为21.59%，但是我国已经远远高于高收入国家宏观税负的28.90%。从政府收入来源看，政府性基金收入是仅次于公共财政收入的政府第二大收入来源。所以，我国要保持宏观税负的稳定性，需要推进税负结构的深度调整，规范化管理政府性基金。
 

(二)稳定宏观税负的内涵

评价一国居民宏观税负的高低，不仅仅要从政府收入的数据来看，关键要看政府资金的使用方向和使用效率。居民更关注能够享受的公共产品数量和质量。由于我国预算编制起步较晚，在长期以预算外资金管理政府性基金的过程中，存在大量资金管理不透明，挤占、挪用等不合理现象。大量民生支出缺乏资金保障，老百姓亟需的教育、医疗卫生、社会保险支出存在诸多需要改革的问题。2012年我国财政教育支出占GDP的比重实现了4%的目标，但是，1998年世界低收入国家公共教育经费占GDP的比重为4%，高收入国家为5.7%，这些公共资源上提供上的差距应该由政府逐渐弥补。提高预算公开透明化，增加公共领域的支出，确保居民承担的负担和享受公共服务的对等性，提升财政资金的使用效率，是稳定宏观税负的本质内涵。
 

(三)稳定我国税负是深化供给侧改革的需要

深化供给侧改革的核心在于，形成以“供给”即生产为核心的扩大内需模式，建立更完善的市场经济;改变目前在传统“投资”“消费”“出口”传统三驾马车拉动下的需求导向模式。企业生产什么产品，要围绕市场需求，根据消费者的需求调整提升产业结构，解除对劳动、资本、土地、技术等要素的抑制因素。我国海外代购市场发展迅速，2013年海外代购规模达到744亿元，2014年更是突破千亿元，据此表面我国扩大内需的根本不在于消费能力的问题，主要在于产品供应结构以及产品质量的问题。所以，深化供给侧改革，提升消费需求，关键在于提升产品竞争力，刺激企业的生产，提升产业结构。这要求我国在总体上降低税负，对企业减税减费，因为税收是影响要素供给，释放要素效率高低的重要因素，税率越低，劳动者的收入所得越高，工作积极性才能进一步提升;同时，企业的投资意愿也会提升。所以，降低宏观税负，也是保障经济长久持续发展的外在推动力。

二、我国政府性基金发展分析
 

(一)我国政府性基金发展规模
 

政府性基金是政府为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金主要以收费的形式存在，资金管理上“以收定支，专款专用，不编赤字预算。”
 

2014年全国政府性基金收入达5.41万亿元，仅次于公共财政收入，成为政府收入的第二大来源。从收入归属看，中央基金收入占比为6.2%，地方基金收入占比为93.8%。从收入份额看，基金收入中最大的一块是国有土地使用权出让收入。2014年全国土地出让收入高达42606.08亿元，约占基金收入的78%，包括新增建设用地土地有偿使用费收入、国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入四项内容。 我国政府性基金收入规模增长迅速，2008年全国基金收入1.56万亿元，相当于同期财政收入的25.5%，2009年这一比例达到26.78%，2014年更是跃升至38.53%。自2009年以来，我国政府性基金规模增长了近3倍，土地出让金同样增长了3倍，土地出让金占政府性基金收入的规模平均值为78.85%，可见我国政府性基金规模的上升主要源于土地出让金的增加，要控制我国政府基金的规模，提高其资金使用效率，关键在于对土地出让金的管理。“土地财政”的形成反映我国在财税体制，以及地方政府融资机制等方面存在一系列问题。
 

(二)政府性基金规模上升的深度分析
 

1、基于“分税制”的财税体制不完善

我国于1994年确定了“分税制”，从图2-1可以看出，我国中央和地方政府之间在财政收入分配上基本持平，2014年中央和地方收入比为46:54,地方政府稍多;但是在支出上，平均80%的支出都是集中于地方政府。该体制在划分中央和地方政府的财权和事权中存在不匹配的地方。地方政府没有足够的收入去保障公共物品的供给，如何获得资金是地方政府要发展的关键因素，政府性基金“专款专用”的特点，决定了地方政府主要依靠收费获取财政资金。而在政府性基金中，由政府掌握资源，获得资金最快的方式即土地，在以招标、拍卖、挂牌等方式出让土地时，又抬高了土地价格，即“土地财政”形成。所以，提高政府性基金的管理，关键在于改变我国现行财税体制，合理划分中央和地方财政收支关系，减少土地出让金规模，即政府性基金规模的减少。

图2-1：我国中央和地方财政收入分配状况

图2-2：我国中央和地方财政支出分配状况

资料来源：财政部网站
 

2、土地出让金成为偿还地方债的主要资金来源
 

“土地财政”的形成，也导致我国地方政府对土地的依赖性越来越大，并且越是经济发达城市，土地价格越高，对土地出让金的依赖程度越严重。2014年《中国经济周刊》对我国23个省份土地财政依赖程度进行了调查，结果显示，土地依赖程度最高的即浙江66.27%，其次天津64.56%，在政府负有偿还责任的债务中，60%以上都要依靠卖地偿还。土地依赖程度较小的即甘肃(22.4%)、河北(22.13%)、山西(20.67%)，也有1/5的债务要依靠出让土地偿还。地方政府对土地的依赖程度越高，房价调控政策的效果越不明显，地方政府作为直接受益人，不仅仅依靠土地偿还债务，还存在大量以土地作为抵押担保的衍生债务，如果土地价格下降，政府债务偿还就存在风险。根据国家审计署公告显示，截止2013年6月底，我国地方政府债务累计达到17.89万亿元，其中政府负有偿还责任的债务为108859.17亿元，或有债务70049.49亿元。在这么大规模的政府债务中，以土地出让金偿还已经成为偿债筹资的主要来源。根据调查显示，北京(3601.27亿元)、浙江(2739.44亿元)、上海(2222.65亿元)三地依靠土地出让收入偿债排前三名。可见，要解决“土地财政”，缩减政府性基金规模，根本上还需要解决地方政府债务融资机制问题。
 

3、政府性基金在使用过程中缺乏绩效评估

政府性基金之所以受到地方政府的青睐，一方面源于地方政府财政资金不足，很多公共设施无法保证;另一方面在于其属于征收部门可以自由支配的财力，在大量投资项目无法以经济效益衡量的背景下，加上我国预算管理不透明、不公开，其已经成为地方征收部门可以自由安排的活动资金，“部门化”特色比较明显。我国主要以GDP考核政府官员的业绩指标，政府更注重能够带来业绩的政绩工程，对类似环保、节能减排等方面支出动力不强，在资金使用上存在资金挤占、挪用现象，缺乏对基金支出的预算约束，资金使用效率不高，各种人员经费和公用经费挤占了建设资金，导致政府性基金很难做到“专款专用”。各级地方政府延长收费期限，扩大收费项目。这也是导致我国政府性基金规模膨胀的重要因素。

三、稳定我国宏观税负，规范化管理政府性基金