论文发表

1. 研发补贴目的和方向应突出引导性。研发补贴应在市场机制的基础上发挥引导效应，缓解市场外部性对于企业研发活动的制约，此为补贴政策的初衷。无疑通过市场配置资源更为高效，但因市场存在不完全性和外部性，也会存在失灵脱轨的现象，特别是处于研发领域的企业，其创新动力缺乏、采取短视行为等问题更为突出。虽然从整个经济发展历程来看，市场具有自愈能力，然而在这个逐步回归正轨的过程中，整个社会承继着巨大市场失灵的代价，并且修复时间极其漫长，因此需要政府以发放研发补贴为手段调控研发领域市场资源配置的罅隙。契合良治的补贴政策须首要保证市场在资源配置中起决定性作用，继而引导企业良性竞争创新，推动市场及时消纳资源错配的隐疾。在此过程中，坚持企业为研发活动的主体是保持市场在政府宏观调控下有序配置资源的重要环节。“有形之手”借用补贴资金的利益驱动发挥对企业和市场的导向作用，而不是事必躬亲地直接参与研发，否则又会陷入“政府办企业”的低效陷阱，偏离补贴政策的目标。在研发补贴运行过程中，政府与企业共同参照补贴政策协商合作机制，政府将补贴资金转移支付给企业，通过补贴机制调配企业研发活动满足社会对于创新的共同需要，从而实现公共价值;企业则得到研发补贴资金，转变为研发溢出的公共物品生产者和供给者，并在此研发过程中收获符合自身预期的盈利。表面上看，政府无偿将公众资金拨付给企业，企业因补贴的存在而敢于将资金投入具有正外部性的自主创新活动中;从实质上来看，政府作为公权的受托执行者，通过补贴资金的再次分配来兼顾研发产出的社会属性与市场参与者的产权利益，从而系统协调社会公众的共同利益与企业私有利益。
 

2. 补贴对象务必合乎补贴政策的目的和方向，补贴结构和比例亟待向公平性、普惠性和功能性优化。补贴资金的分配对象与补贴政策效果、效率息息相关，补贴结构和比例直接反映了补贴的目的和方向。只有具有明确合理的补贴对象、结构和比例，研发补贴政策才能有的放矢。现行研发补贴政策在较长一段时间内过多地偏重于高新技术产业以及产业内的部分企业，难免会导致财政支出在公平、普惠、功能性方面不能尽如人意。有效的研发补贴应协调分配补贴资源：①公平对待各行业的研发活动。人为选择性的补贴反而容易形成一种新表征的行业壁垒，研发补贴应强化其功能性和普惠性而非人为选择单一行业。这样做不但可以鼓励各行业重视研发活动以提升国家整体创新能力，而且有利于辐射带动资源密集型企业通过研发创新活动平稳过渡到新兴领域，推动传统产业结构优化升级、逐步淘汰过剩产能。②在各行业内不能过度偏好于补贴国有企业或是政治关联企业[3，16] 。国有企业因自身政治关联、战略地位等先天优势，更易于取得补贴资金，但是行业中资源过度集中于国有企业，既不利于行业内各种所有制企业公平竞争，也容易让本就缺乏竞争的国有企业更加产生惰性，导致行业整体效率低下[17，18]。因而在保持国有企业在国家利益和国家安全支柱地位的前提下，应渐进式改进、降低对国有企业补贴的比例和力度，维护企业间的良性竞争，优化企业的资源配置效率。③可持续收效的补贴结构和比例并非一成不变。研发补贴的分配方案应从实际出发，根据社会经济环境变化及时调整，避免僵化滞后的补贴方案偏离补贴的目的和方向。
 

3. 引入竞争规则强化补贴的效率性。研发补贴是一种政府调和公共产品和市场外部性的重要“庇古手段”，诚然是一种政府主导的行为，但根据补贴的宏观调控目标，自然亦非拒竞争机制于门外。缺乏竞争的研发补贴大体绩效不佳。譬如，参考海洋渔业过度捕捞问题的治理经验，早期政府无论采用征税、强制管制还是惩戒干预均收效甚微后，许多地区开始尝试将政府干预与市场机制相结合，政府出台、监管渔业各个捕捞参与者的配额，每个参与者捕捞总额受限，此时捕捞者会自发根据市场竞争情况合理安排各期捕捞量以使得自身利益最大化。这种利用“准市场化”配额制的策略极大地减少了过度捕捞的现象，进而保护了共有的海洋资源。由此可以看出，将研发补贴放置于竞争环境中未尝不是提升补贴效率和研发产出的可行之路。竞争机制的引入主要针对研发补贴对象筛选领域，现行的补贴政策主要是企业按照规定申请符合补贴政策基本条款，资金发放单位审核后决定是否给予补贴，是一种没有总额、个体数约束的核准筛选，企业之间即使从事重复的相同研发活动也并不存在竞争关系。这样就形成了一种逻辑，企业只要满足了政策规定的补贴条款就可以取得补贴收益，那么企业还会关注补贴资金运用的成果吗?换句话说，补贴政策确实起到了引导作用，但更可能使企业墨守补贴的有形规定而非提高研发成效[19]，产生企业因补贴而压缩自主研发、挤出原有自身研发投入份额的效应。倘若根据补贴的初衷在研发补贴政策中采用竞争机制[20]，构建企业研发投入和产出的综合评价体系，筛选一批研发前景良好、具有较强研发比较优势的企业作为扶持对象，补贴资金将更多地流向真正能有效利用研发补贴的、有竞争力的企业。借此也可以正确引导企业重视研发能力和产出效率，取代趋之若鹜的寻租行为。
 

4. 健全研发补贴获取、使用和产出的规制机制。我国研发补贴领域的监督制度一直较为薄弱，既没有严格关于研发补贴拨款的监督，又缺乏对于补贴资金使用效果的约束。这主要是研发活动本身具有投入和产出的双重不确定性导致研发补贴的监管难度较大，丧失有力监督的补贴实务中会暴露种种弊端。面对投入与产出关系不明的研发活动，我国可以尝试重新构建研发补贴的规制方式，明晰各项研发补贴要达成的目标，以研发项目为补贴资金的微观载体，政府通过企业申报的研发项目来决策、评价和监督研发补贴的发放、使用和效果。具体来说，企业在申请获取补助时应确定补贴产出对象，政府以各项目的预期产出作为发放研发补贴的一项重要标准，既有助于政府合理分配补贴资金，又可以压缩本因拨款没有明确评价标准而泛滥的行政自由裁量权，防范研发补贴发放中的徇私舞弊问题;在企业使用研发补贴资金过程中应专款专用，保证补贴资金确实应用于既定项目，政府和公众可及时监督补贴资金的流向;研发产出通过项目方式也更易于核算和衡量，结合各项目的投入情况，根据项目原始目标的达成情况评价和监管补贴政策效果。诚然，以项目为载体的规制机制有助于引导企业将研发资金用于实质创新而非低效扩张，并且监管补贴绩效的成本和难度将大大降低，但更多监管制度还有待完善和探索，以进一步规范研发补贴资金的运用。

六、结论

企业研发活动具有很强的外部性，为了社会公众的整体利益，政府开展宏观调控具有合理性和必要性。研发活动客观上投入成本大、开发周期长且产出不确定，并且，新技术和新产品的出现将迅速被模仿、学习和再革新，进而带动相关领域创新水平的提升，这正是研发产出社会属性的主要源泉，但也由此挤压了私人研发的收益空间[21]。因而在单一市场机制配置下，具有正外部性的公共产品与市场机制的相容性不佳，企业创新主观动力疲软。此时，政府调控的出现恰如其分，政府作为沟通社会共同利益和企业私有利益的重要桥梁，鉴于企业面对研发活动的畏难情绪和短视行为，通过一定的补助政策，利用公共资源鼓励企业勇于、敢于创新，以消除市场失灵带来的外部性，缓解企业个体难以解决的创新资金瓶颈。值得肯定的是，研发补贴一定程度上补偿了企业因创新的风险成本和溢出效应伴随的利益损失，缓解了企业出于短视、自利角度而抗拒研发的问题。当然，运行中的补贴政策也暴露出一些问题，如研发资金发放显失公允、信息不透明、资金利用低效等，要解决上述问题亟需适当优化补贴的机制，逐步消弭其中的制度缺陷和执行偏差。
 

探求我国研发补贴效率的提升之路远比无谓争论研发领域中政府应该出手干预还是放任单一市场配置更为有意义，两者之间本就不是非此即彼的关系，市场良好运行需要政府干预的保护力量，而有为的政府须以市场为基础实施宏观调控。这促使我们在理解政府和市场关系的前提下，寻求合理的研发补贴制度建设和执行规范，以提升补助的效率。本文认为，政府应更重视补贴的引导效应，在保持企业作为自主创新主体地位的前提下，用制度引导市场预期，用规划明确研发方向。同时，基于研发补贴的目的和方向制定恰当的补贴分配制度尤为重要。因市场竞争与宏观调控具有一定的互补性[22]，补贴资源分配机制可以利用竞争机制因势利导企业高效使用研发补贴、重视补贴资金产出。除此之外，提升补贴机制的透明度是降低执行偏差的必要保证。长期以来，我国针对研发补贴的监督较为薄弱，较为宽松的补贴政策执行中的寻租、腐败和浪费现象屡见不鲜。倘若公众能更多地知悉政府和企业运用研发补贴资金的情况，并通过健全补贴的规制方法，使各外部相关者能够监督补贴流程的执行，将有力驱散执行程中的逆向选择和道德风险阴云。
 

主要参考文献

[1]Bronzini R.， Piselli P..The impact of R&D subsidies on firm innovation[ J].Research Policy，2016(2)：442 ~ 457.

[2]Du J.，MickiewiczT.. Subsidies，rent seeking and performance：Being young，small or private in China[J].Journal of Business Venturing，2016(1)：22 ~ 38.

[3]余明桂，回雅甫，潘红波.政治联系、寻租与地方政府财政补贴有效性[ J].经济研究，2010(3)：65 ~ 77.

[4]Marino M.， Lhuillery S.，arrotta P.， et al.. Additionality or crowding-out?An overall evaluation of public R&D subsidy on private R&D expenditure[J].Research Policy，2016(9)：1715 ~ 1730.

[5]周亚虹，蒲余路，陈诗一，方芳.政府扶持与新型产业发展——以新能源为例[ J].经济研究，2015(6)：147 ~ 161.

[6]林毅夫.中国经济学理论发展与创新的思考[J].经济研究，2017(5)：6 ~ 10.

本文原创：原创 宋建波，张海清(宋建波，中国人民大学商学院会计学教授、博士生导师，)
 

本文刊于：宋建波,张海清.政府研发补贴的有效性：引导、竞争与规制[J].财会月刊，2020(8)：9～15.