论文发表

优化国家职业教育治理体系关键在于处理好“政府”与“市场”的关系
 

当前，由新工业革命引发的产业工人技能短缺问题成为各国面对的主要问题。无论是西方工业发达的美国、德国、英国，还是亚洲近邻韩国、日本，都将优化和完善国家职业教育体系上升到至高境地，以应对技能冲击和技能短缺问题。推进国家职业教育治理体系现代化，成为近年来世界各国优化劳动力市场、促进国家竞争力的重要举措和基本途径。党的十九大报告提出了“完善职业教育与培训体系”的战略目标，标志着中国特色职业教育进入“完善职业教育和培训体系，向技能强国迈进”的全新时代。党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提出了新的更高要求。随着社会各界对完善国家治理体系的不断深入，构建顺应新时代所需的国家职业教育治理体系也成为优化职业教育质量和社会服务能力的核心所在。笔者认为，在此过程中，如何重点把握政府与市场在完善现代职业教育体系中的关系和角色，优化政府职责体系，厘清政府和市场、政府和社会的关系，将成为完善我国职业教育治理体系的一个重点。

所谓治理，即利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。从各国职业教育发展的历史沿革来看，国家职业教育体系的发展和治理蕴含着错综复杂的政治、经济、社会与历史文化背景，并已经深深嵌于国家治理体系之中。在这一进程中，政府与市场两者的协同和互动以及由此所构成的子系统起着关键作用。在当前各国职业教育治理体系中，基于政府与市场两个主体的角色和行为机制，大致可分为“政府主导型”和“市场主导型”，两种典型模式又呈现出各自的优势和不足。在“政府主导型”治理模式中，国家的职业教育体系由国家主导，政府与技能供给部门是一种垂直的主导与被主导关系，政府根据国家的目标与价值采取主导化的治理工具来实现对技能的治理和干预。事实上，教育和培训市场毕竟与纯粹的政府部门有一定的差别，政府的控制不宜过于直接与强势。为避免“越位”现象，政府会采取多种渠道进行治理，往往既充当职业教育资源的分配者，也充当职业教育的服务者。中央与地方之间会对职业技能培训进行“协商治理”，即通过协商分配各方对技能体系的治理权力。因此，“政府主导型”治理模式在推动职业教育与培训资源的公平分配方面起了重要作用。在“市场主导型”治理模式中，中央不再直接提供技能服务，而是将技能服务的权力赋予地方政府或非政府机构。中央政府通过建立多元化的竞争机制来引导各种非政府组织为社会提供技能服务，而地方政府通过市场选择机制来购买合格或优质的技能服务项目。这种治理模式可促进技能系统内外市场的形成，加速技能系统管理体制的分权化改革，使非政府组织在职业教育体系中获得合法性地位，同时也能促进技能服务机构之间的竞争，使职业教育体系更贴近社会公众的需要。
 

各国经济发展的实践证明，市场机制确实是社会资源配置中作用最为广泛和有效的机制。在价值规律的作用下，通过价格杠杆和竞争机制的功能，调节市场主体，自主地把资源配置到效益最好的环节中，即市场机制可以优化教育资源配置，有利于职业教育体系的协调发展。然而，由于外部性、公共品、垄断、信息不完全等原因，也存在“市场失灵”的现象。如在传统职业教育领域中，公共职业教育的发展和职业教育基础能力建设很难由市场来提供。但是，随着政府经济功能的扩大和加强，政府在力图弥补市场缺陷的过程中，不可避免地出现公共决策失误、机构低效率等。我国职业教育体系目前还不健全，存在市场主体不足、缺乏利益约束和预算约束以及结构不合理等现象。为此，在我国职业教育治理过程中，必须处理好市场和政府的关系，更新观念，走出一条治理的新路来。因此，合作型治理模式作为一种新型的治理模式就此登上历史舞台。所谓合作型治理模式，指的是政府致力于通过与非政府主体(社会组织、企业、公民等)合作，共同治理公共事务以实现公共利益的治理形态。合作型治理模式强调以下几个原则：一是“多中心治理”原则。政府不再是国家技能治理体系的唯一主体，企业、社会组织甚至个人都可以成为治理权力的行使者。二是“协同治理”原则。多个治理主体之间应该在平等协商基础上展开合作，建立伙伴关系和协调网络，使多个治理主体整合成为一个完整的治理体系。三是“科学治理”原则。引入私人部门管理方法和新技术手段，建立更科学的决策和评估机制，提高治理效果与效率，实现“善治”。它倡导的技能治理模式主要指整个培训过程在工厂、企业和职业学校进行，且以企业培训为主，企业实践和职业学校的理论教学密切结合。这种职业培训制度有自己的组织结构和培训规则，很大程度上以生产性劳动的方式进行，学生则大部分时间在企业进行实践操作技能培训，采用企业目前使用的设备和技术，在减少学习费用的同时也提高了学习主动性。在具体实践中，学生明确了“为未来工作而学习”的目的导向，大大激发了自身的学习动机，有利于培训结束后立即投入工作。由于受企业和学校双重市场的影响，其组织和实施需要复杂的管理与协调机制。由此可见，合作型治理模式把政府之外的社会组织、企业、公民以及各种关系网络都纳入治理框架，从治理主体之间关系与结构的新视角去诠释治理行为，把治理理解为多元治理主体之间复杂互动的博弈过程。这就跳出了传统的政府与市场、政府与社会、公共与私人等两分法的思维方式，聚焦到充分调动社会资源共同治理公共事务、从社会力量中找到解决公共问题方法的方向上来。换言之，合作型治理体系打破了“基于市场发展逻辑和公共行政的传统理论”之间的权威分界线，开辟了政府治理变革的新路径。
 

注：本文已经发表在《教育与职业》2020年第20期。作者刘晓系浙江工业大学教育科学与技术学院副院长、教授