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普通高中教育多样化发展的问题分析与政策建议
 

随着社会的进步和我国教育事业的发展，高中教育的重要性不断凸显，成为基础教育发展工作中的重要部分。当前，我国高中教育从数量扩张走向内涵发展，普通高中教育的多样化建设对提高国家教育质量、人才培养质量具有重要意义。从历史角度看，通过均衡合理配置教育资源，多样化建设有利于满足大众学生个性化的受教育需求，更好地实现基础教育的育人功能;从高中定位上看，多样化建设有利于平衡与协调升学导向的预科教育和扎实育人的基础教育;从社会的人才培养需求角度来看，多样化建设则有利于满足社会对创新型人才与丰富性、多元性的专门人才的需求，避免高中教育发展“单一化”和“趋同化”抑制人才创新。
 

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》提出：要“推动普通高中多样化发展，促进办学体制多样化，推进培养模式多样化，探索发展和培养创新人才的途径，鼓励普通高中办出特色。”各地方政府与基层教育行政部门响应政策要求，制定了促进本地区普通高中多样化建设的政策方案，细化了政策内容及实施路径，如上海市将普通高中多样化建设纳入《上海市中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《上海市基础教育改革和发展“十三五”规划》中，并制定《上海市推进特色普通高中建设实施方案(试行)》《上海市推进特色普通高中建设三年行动计划(2016—2018年)》等方案。除此之外，各地区在实践层面积极探索，创新多样化的高中教育，如北京市开展了高中特色发展实验项目，实行自主排课实验，建立了拔尖创新人才早期培养基地，积极培育高中中外合作办学项目，并开展了普职融通探索等。
 

普通高中教育多样化发展的实质是对我国高中教育进行全方位、系统性的深入变革，现实中的制度供给和政策支持对多样化建设具有极大的影响，尤其是政府对多样化建设供给的正式制度和实践机制，对制度创新产生外在制度环境的支持或约束作用。普通高中教育多样化建设政策明确提出的近十年来，各级政府为其作出了巨大努力，但变革所取得的成果依然难以令人满意。普通高中的多样化建设受现有制度安排的阻碍，政策需求难以得到落实与推进。本文旨在对普通高中教育多样化建设中存在的问题及其制度方面的原因进行分析，并在此基础上提出相应的政策建议，以期对我国普通高中教育的变革与发展提供有益启示。

一、普通高中教育多样化建设存在的问题
 

(一)普通高中教育多样化建设的政策落实与管理支持不到位
 

多样化发展是国家对于高中教育发展与改革的重要路径，国家在宏观管理层面提供的政策导引和为地方实践提供的改革支持对于推进高中多样化建设具有重要意义。但目前在基层高中教育多样化建设上，仍存在政策落实与管理支持不到位的问题。
 

首先，由于地方政府和基层教育行政部门未对普通高中的发展定位具有明确、清晰的共识，地方行政部门在普通高中教育发展中常常不能予以规范的监管与足够的支持。高中教育作为义务教育与高等教育之间的中间学段，具有承上启下、发展育人、提升国民素质等重要作用。目前地方政府和基层教育行政部门在对普通高中进行管理的过程中，却常因高中教育定位不明而产生“把普通高中教育当作义务教育来管”“把普通高中教育作为高等教育的预备教育来办”等现象。基层教育行政部门对于高中教育的办学定位存在理解偏差，高中教育内部办学模式和学校类型发展失衡等问题难以解决。
 

其次，地方政府对高中教育的管理权责较为模糊，常常忽视对于普通高中教育的支持和投入，导致地方高中办学困难。地区普通高中教育的发展实际上成为地方政府“凭良心的活”——普通高中教育的发展更多依靠的是地区教育行政部门对高中教育的重视程度。以财政支持为例，我国基础教育实行“地方负责、以县为主、分级管理”的教育财政体制。普通高中教育作为基础教育阶段中的重要组成部分，其教育财政的支付重心在地方政府。在基础教育领域中，地方政府通常选择将更多的教育财政资源向义务教育倾斜，以完成“普九”“两基”等任务，回应国家对义务教育发展的关注。县级政府财力有限，在投入义务教育之外难以顾及普通高中教育。加之现代教学技术革新带来了学校运行成本的增加、普通高中择校收费的取消加重了学校经费紧张，高中“举债办学”的情况日渐普遍。2014年全国高中负债约1600亿，且负债者多为优质高中。学校债务问题还导致优质教师资源流失，学校教育设施难以更新。一些学校为解决经费紧张的问题采取极端做法，如湖北省英山县一所高中因无力偿还建设学校实验室约三千万的负债，要求高三学生每人捐款1000元为学校还债，引发社会舆情。

最后，基层教育行政部门在对高中教育的规划发展和政策执行上缺乏统一规范和明确指导。普通高中对教师学历层次、知识技能以及教学质量的要求更高，但普通高中教师的工资水平却未享受相应的政策红利，其工作付出和专业素质与其劳动所得不匹配，不利于普通高中吸引优秀师资，建设高质量师资队伍。此外，在普职融通问题上，国家政策倡导的普职融通体系建设、结构布局的合理化，在地方政府的执行中难以获得具体的操作性指导。由于缺乏明确的政策设计与制度建设，地方政府仅知晓建设普职融通项目的重要性，但普职融通在高中教育布局中要建设成为怎样的图景、需要怎样的支持与投入却依旧模糊。
 

(二)普通高中教育的制度安排和实践机制存在问题
 

普通高中教育的制度安排对于多样化局面的形成具有基础性的调节作用，普通高中教育体系包含对高中教育的学校类型、办学形式、育人模式等的设置与安排，是对高中教育的入口、出口问题，课程安排与学分设置问题以及不同教育模式之间的连通问题的统整与规范。普通高中教育的良性运行能够确保学生灵活、便利地获得高中教育资源，实现多元化发展，但我国现有的普通高中教育体系却未能在解决现实高中教育发展的实际问题上提供支持。
 

从普通高中教育的入口来看，当前我国普通高中教育入口途径仍然单一、固化，与多样性的升学途径和机制的目标实现还有相当差距。以北京市丰台区2019年中考招生计划为例，提前招生的升学名额占4.31%，校额到校招生占16.07%，市级统筹项目比例为2.18%，特殊学生(包括特长生、体育生、美术生等)招生2.59%，其他招生名额(包括异校推荐、合作办学、学科实验班等)招生比例为4.84%，而统一招生占比最大，为70.01%。
 

从普通高中教育对学生的培养过程来看，多样化的学校类型、人才培养模式之间的沟通交流存在着高壁垒和强阻碍。在现实中，综合高中、普通高中、职业高中的课程设置、课程评价制度与升学制度各行其是，升学、就业难以并行融合。以普职融通为例，当前我国普通高中与职业高中在升学与考核评价上处于“分轨”状态，普通高中以学术性的知识评价为主，而职业高中则以专业性的职业技能评价为主，二者的招生考试制度独立运行。普职学校之间的课程在知识难度与学分转换上难以对接和匹配，普通高中教育中技能类课程边缘化，而职业高中教学中则忽视文化教育课程的质量。近年来，我国一些地区对普职融通的改革探索取得了一定成果，如江苏、浙江和四川等地探索的中职-普高流动模式、校际学籍转换模式以及一校两部综合高中等创新取得成功，但受限于学分、学籍、认定考核等制度壁垒的阻隔，普职融通的发展进程仍受阻碍。
 

从普通高中教育的出口来看，我国学生综合素质评价在高考招生中所起作用依然较小，高考的分数导向依然影响普通高中对于学生的教育教学。即使在2014年开始的新高考试点改革，允许学生自选高考科目，但学生选考时仍出现“分数至上”的意外后果。例如，浙江省2017年试点执行的新高考政策，则呈现出学生集体“偏科”的现象，绝大多数学生倾向于选择生物、历史、政治等所谓易于拿分的科目，而物理、地理等难度较大的基础学科则面临选择较少的状态。
 

(三)普通高中学校特色化发展受限
 

普通高中教育多样化建设的基础是个体学校的特色化发展。学校特色化的建设有利于为学生提供多样的选择，满足学生个性化的发展需求。目前我国普通高中学校特色化建设效果仍未达到理想状态。
 

我国基层普通高中学校在特色化建设上存在同质化倾向。以辽宁省为例，省内115所普通高中，40%以上的普通高中选择发展人文特色，70%以上的学校则选择了艺术、体育，只有8%的学校选择普职融合、学术类、国际化发展类型。此外，同质化的普通高中特色发展还表现在基层学校的章程制定与配套制度建设上。学校章程及其配套制度建设能够为学校特色化发展提供校内的制度基础，但由于缺乏管理支持与规范，很多学校利用“章程模板”短期内完成章程建设，章程存在同质化的倾向，难以体现学校发展的宗旨、愿景及特色。
 

我国基层普通高中学校办学自主权下放不足，特色化发展难以实现。普通高中学校的特色化发展，要求学校根据自身办学条件、资源现状、发展定位等多方面因素实施校本管理，采用创造性的手段和途径实现学校的办学目标。学校特色化发展实现的关键在于办学自主权的下放，但在当前，我国普通高中学校办学中“政府管理、政府办学、政府评价”一条龙模式依然突出。实证研究表明，我国基层公立学校中办学自主权下放程度高低不齐，相比于欧洲国家，我国学校的办学自主权下放程度较低，尤其缺乏财务自主权和人事自主权。

二、普通高中教育多样化发展问题的原因分析
 

(一)普通高中教育立法缺位
 

高中教育立法有利于保障普通高中建设的制度供给，确保高中教育发展与改革的系统性与灵活性，避免地方普通高中教育管理实践上出现发展方向错位与执行操作低效。从普通高中的教育管理制度安排来看，我国现行的教育法律中缺乏对高中教育阶段管理的立法规定。
 

普通高中教育立法建设不足会导致高中教育的战略地位不明确，地方基层教育行政部门容易产生监管与规范不到位的问题。此外，由于缺乏明确的管理制度规定，各个基层部门之间权责管理关系与边界模糊，容易导致管理主体行为失范。同时，立法规定建设的不完善会导致地方政府在执行高中教育政策时，缺乏统一明确的规范和指导原则，不利于对普通高中教育建设的支持。
 

在目前我国教育领域中，义务教育、高等教育、职业教育等领域已有专门的立法制度进行保障，学前教育阶段相关法规也已纳入立法计划，而高中阶段教育立法依然处于缺位状态，在普通高中教育多样化建设的变革需要下，管理制度完善和立法建设的诉求变得十分迫切。
 

(二)招生考试制度改革仍需深化

招生考试制度是与普通高中教育的人才选拔与评价密切相关的制度安排，对普通高中学生的入口和出口具有决定性的影响，但我国现行的招生考试制度制约了多样化高中教育的开放性。
 

在我国现行中考招生制度中，统一招生占绝对主流地位。依照考试成绩排序进行报考与录取的中考招生方式，容易走向分数导向的招生录取模式，致使学生高中入学途径标准单一。中考成绩优势的学生具有更多的选择机会，更容易获得优质高中教育资源，而特殊学生(学科特长学生)以及处境不利学生等弱势学生群体则只能得到极为有限的选择机会。
 

高考招生制度安排在很大程度上是高中教育的“指挥棒”。现行的高考招生制度中依然存在重学科分数、轻综合素质评价的现象，且新高考改革后分数导向的作用依然较强。学生在高中学习中倾向于以成绩决定高中的学科选择以及自己的发展方向，这实质上不利于学生的个性化发展和创新性培养。此外，难度低、容易拿高分的学科受到重视，难度高、分数收益低的学科易被边缘化，久而久之则会在学校中形成学科之间“主科”“副科”的等级化现象，使普通高中教育走向封闭保守。
 

(三)现代教育治理体系尚未完善

政府作为社会管理部门，对社会事务运转具有管理的职能;学校作为文化再生产部门，具有传递社会知识与规范、促进成员社会化的功能。只有政府和学校明确自己“应该管什么”和“应该做什么”，二者的分工才能达到专业化和效率最大化。学校要获得办学自主权并实现特色化发展，就要求建立新型政校关系，实行“管办评分离”，推动办学自主权的下放。
 

当前，我国仍存在政校管理制度不完善、政校管理权责边界不清晰的问题。政府对学校的管理过于僵化，办学自主权下放不足。现有的教育行政管理制度对政校双方的权责并没有进行明确的划定。即使在政府将办学自主权下放给学校后，政校管理的权责边界仍然模糊，缺乏制度规定。在不明确的权责关系中，政府更倾向于将权力收回，以避免出现“一放就乱”的现象，从而阻碍了学校的特色化发展，不利于普通高中教育多样化的布局建设。
 

(四)普通高中教育体制改革还需攻坚克难
 

高中教育制度安排对多样化普通高中教育的实践具有重要的规范与指导作用，尤其在规范不同类型学校的办学体制、管理体制、培养模式以及课程建设等方面具有重要意义。当前我国的普通高中教育体系建设并未完善，在许多与高中教育教学实践密切相关的问题上还缺乏明确的规定与指导，如在学校的办学模式、课程设置、不同类别学校的进入与转出机制、学分互认与转换机制等方面的问题上，描述依然模糊。在我国普通高中教育推进多样化建设的过程中，制度支持的不充分导致了普通高中未能最大限度地为学生提供适宜的、个性化的教育。普通高中教育教学实践也因缺乏具体的规范指导而在改革与探索中缩手缩脚，甚至在教学实践上趋向保守、僵化。
 

目前在世界范围内许多国家已经建立了完善的普通高中教育体系，以用于指导高中教育多样化的实践工作，如英国的国家教育证书体系的框架为“资格与学分框架(QCF)”，它将各级各类普通与职业教育证书纳入统一框架中，保证普通教育与职业教育的学分得以互认和转换。但我国的制度建设仍未覆盖这一缺位，从而影响了普通高中教育发展与改革走向深入。
 

(五)普通高中校内治理体系与管理制度建设不足
 

我国普通高中校内治理体系与管理制度建设的目的是在学校内部形成自主管理、民主监督、社会参与的多元共治治理体系，促进学校对于办学自主权的合理发挥，推进普通高中学校特色化发展的进程。目前我国的学校内部治理体系建设却依然处于起步阶段，学校内部管理制度并不健全。
 

从校内制度规范来看，学校章程建设是学校依法办学、实现规范性自主管理的制度基础，但一些学校的章程中规定不准确、表述不清晰，存在执行机构与决策机构职能冲突的问题;一些学校将家长委员会、学生会等机构设置纳入学校职能部门的下属机构，甚至在章程中存在侵犯师生及员工权利的“惩罚”规定。此外，师生参与学校管理、行使监督权力等方面缺乏制度保障，容易导致校内行政管理的专权独断、教育腐败等问题。从社区参与学校治理来看，一方面，由于学校治理体系相应的制度安排缺位，社会参与治理的环境难以形成，社会力量缺乏参与学校治理的自觉;另一方面，学校内部治理体系制度规范的缺乏也造成了参与学校管理和治理的社会力量权责边界不清。由于缺乏明确的权责边界，学校办学自主权的发挥容易受外部力量的干预，校本管理的积极影响难以发挥。
 

学校内部治理体系与管理制度建设不足还会对办学自主权的下放产生一定影响。当学校治理结构和必要的管理制度建设未完善时，学校的特色化办学缺乏制度基础。对政府部门来说，很难相信下放办学自主权不会招致更大的麻烦，同时也难以确认承接这些权力的主体具有足够的专业资质担负起自主办学的责任，这在一定程度上阻碍了学校办学自主权的下放，不利于学校特色化发展。

三、普通高中教育多样化建设的政策建议
 

多样化发展已经成为普通高中教育发展的基本政策和战略目标，也是我国高中阶段教育发展的主要价值取向之一。当前，我国普通高中教育多样化建设存在的制度障碍主要呈现为：宏观上高中教育立法缺位导致多样化发展的制度支持不足;中观上普通高中教育管理体系建立不完善;微观上学校特色化发展的制度条件不充分。要解决多样化建设过程中的现实问题，就需要进一步深化教育管理体制变革，形成更完善的制度框架，为普通高中教育多样化建设提供强有力的支持。
 

(一)国家层面上，完善制度建设，深化教育制度变革
 

为弥补多样化建设中的制度缺位，应加快推动普通高中教育立法，构建普通高中教育管理体系，深化教育制度变革，规范各级部门对于普通高中教育的管理。
 

第一，加快推动普通高中教育立法。应加强对普通高中教育的顶层制度设计，完善制度框架，为普通高中教育多样化发展提供支持。明确高中教育在国民教育体系和国家建设发展中的地位和作用，确定政府对于普通高中教育发展的政策取向，规范高中教育的管理主体和责任边界，推动普通高中教育多样化建设的健康发展。
 

第二，建立普通高中教育体系，规范普通高中学校类型、办学模式、人才培养模式以及课程学分框架。将多样化的普通高中教育学校类型、办学模式、人才培养等整合并纳入普通高中教育体系，促进普通高中办学的多样化和科学规范化。统筹普通高中教育中各种类型的课程，并将其纳入统一的课程管理框架中，划定难度等级和模块类别，规范课程标准和师资质量，为学生在高中教育体系内部的转换提供依据标准。建立普通高中教育学分资格认定制度，规范学分转换和互认，使普通高中教育灵活化、规范化。
 

第三，推动招生考试制度变革。就中考招生制度变革来看，应积极探索考试招生的联动机制，整合普通高中招生方式。在维持统一招生公平性的基础之上，探索发展校额到校的招生方式，整合特殊招生和自主招生，统一并细化招生录取标准。同时探索贯通直升的招生录取方式，促进各阶段教育中育人教学的衔接。在深化高考招生制度改革上，应更着眼于对学生综合评价方面的制度完善，避免“分数定终身”的导向，提升高中阶段教育的育人功能。
 

(二)地方层面上，推进政策执行的配套支持制度建设
 

在普通高中教育多样化建设中，地方政府对于政策的贯彻与执行尤为重要。地方政府应创新政策执行机制，完善和优化制度安排，使其在对高中教育多样化的支持中发挥最优效果。
 

地方政府应创新教育财政支持机制建设，规范对教育财政预算的管理。在当前的教育财政支持制度下，地方政府难以满足义务教育与高中教育双方发展的资源保障要求，有时存在义务教育发展挤占了高中教育建设资源的情况。地方政府应在“以县为主”的原则下，创新机制，整合多方资源，拓宽普通高中建设的经费筹集渠道，为普通高中建设提供充足的资源保障。在教育资源的分配与使用上，地方政府应推动高中教育财政经费管理制度建设，明确高中生均拨款的政策标准，促进分类管理，确保普通高中教育经费的规范使用。
 

地方政府应配合中央的教育管理制度变革，制定相应的配套制度，划定政府和学校之间的权力边界，促进“管办评分离”和学校办学自主权的落实。此外，地方教育行政部门应完善支持条件，完善学校督导制度，推进专业发展制度的建设，为学校使用好办学自主权提供制度保障。为此，地方教育行政部门应结合实际，细化并落实校长专业资格与培训制度，促进校长专业发展;推进教师专业发展，建设基层学校的师资力量，提高学校办学水平。
 

(三)学校层面上，完善内部管理制度建设，促进学校特色化发展

在学校层面上，个体学校的特色化发展能够为区域层面上的普通高中教育多样化建设产生实质性的推进作用，因而，在微观层面上，个体学校应完善内部制度体系，把握并发挥好办学自主权，推进特色化建设。
 

第一，学校应发挥主体意识，主动进行特色化建设的改革创新。学校特色化的发展需要自身运用好办学自主权，因而，学校应发挥主体意识，增强自身对于普通高中多样化、特色化建设的理解，转变发展思路，主动改革创新。学校的特色化发展需要根据自身定位、办学理念与学生培养目标，来选择学校个性化、特色化的发展方向。学校应增强自我发展意识，利用好办学自主权，转变传统依靠政府和上级进行办学的思维定式，挖掘自身特色，创新学校发展模式，避免办学自主权的“伪下放”。
 

第二，学校应完善章程建设，实现“一校一章程”的管理要求。学校章程的完善能够使政府在对学校进行管理、学校进行自主办学以及社会进行民主监督等方面具有制度依据。学校应建立依法治校、依法自主办学的意识，充分认识章程在办学中的重要地位。在制定学校章程的过程中，应结合学校发展的实际阶段、学校办学的宗旨、理念和学校文化特色，强化对于学校事务的决策与执行的机制规定，持续推动民主管理与民主监督，细化指标，落实责任。
 

第三，学校应基于章程实现内部管理制度体系的建设，确保办学自主权的发挥具有制度基础。学校内部的管理制度建设，重点在于建设和完善学校内部治理结构与配套的支持管理制度，形成校内多元共治、民主监督的机制，以协调学校组织内部各主体、各部门之间的关系。需要明确各个主体在决策、执行和监督上的权责关系和工作流程，并通过稳定的制度将其固定下来。在校内的机构安排设置上，健全校务委员会制度，重大事项依据规定程序讨论决策，健全校长负责制、教师管理制度，推进家长委员会的建设以及社会参与等机制的建设。
 

(四)社会层面上，构建教育治理体系，引导社会力量参与高中教育建设
 

普通高中多样化建设的实现，需要多方参与、共同建设。政府应出台相关的政策规定，鼓励社会力量以多种途径参与普通高中教育建设。鼓励社会力量参与教育经费的筹集，促进教育经费筹集途径的多样化。应继续为民办教育的发展提供支持，鼓励社会力量办学，使其为普通高中教育在办学模式、培养目标、课程建设等各方面注入新鲜思想，激发学校办学活力。应完善政策引导与制度安排，营造社会各方参与学校治理的支持性外部环境。应加大宣传力度，增强家长、社区、社会组织参与学校治理的自觉，实现学校办学、政府管理、社会监督三方相互支持、相互监督的稳定治理结构与服务体系建设。此外，还应建立和完善社会群体参与学校治理的专业标准，通过制度将社会群体参与学校治理的权责边界进行划定，推动学校管理中社会参与的规范性。

本文作者：余凯/北京师范大学教育学部教育管理学院教授，博士;谢珊/北京师范大学教育学部教育管理学院硕士研究生

本文来源于《中国教育学刊》2020年第二期，图片来源于网络，仅作分享交流用。著作权归原作者所有，若转载请注明出处。