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基础教育论文：2019—2035年我国城乡小学教育资源需求分析

本篇基础教育论文研究基于第六次人口普查和2015年1%人口抽查数据，采用Leslie矩阵建立人口预测模型，结合课题组2017年到2018年期间对山东省、河南省、四川省、辽宁省、重庆市、云南省、广西壮族自治区等的教育厅(或教育委员会)、卫计委、统计局、财政局、规划局、发改委、人社局等相关部门负责人以及城乡学校负责人进行的问卷调查、深度访谈、焦点组访谈和文件分析，以《中国教育现代化2035》为战略导向，科学预测2019—2035年城乡小学适龄人口变动趋势以及相应的资源需求变化，结合各个调研地区教育资源配置的难点与问题分析，为实现城乡义务教育优质均衡、可持续发展提供科学理据。

2016年1月1日，我国开始实施“全面二孩”政策。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出普及有质量的学前教育、实现优质均衡的义务教育，形成全社会共同参与的教育治理新格局的主要发展目标。“全面二孩”政策实施后，学龄人口会有什么样的变化，面临教育现代化战略，如何实现城乡小学教育资源优质均衡配置，这是全社会普遍关注的问题。

关于“全面二孩”政策产生的学龄人口变动与城乡教育资源配置需求相关的研究，专门针对小学教育阶段学龄人口的预测研究相对较少，而且已有研究大多将小学教育阶段研究归属到义务教育阶段进行整体预测。已有文献发表时部分地区“全面二孩”政策产生的实际效果并未充分显现，加之已有研究未将2015年人口1%的抽查结果用于预测中，这也为本篇基础教育论文研究结合最新的2016、2017、2018年新生人口数以及2015年1%人口抽查数据，预测最新且更准确的小学资源配置需求提供了空间。

一、我国小学适龄人口预测结果与教育资源需求分析

本篇基础教育论文研究采用李汉东和李流提出的人口预测模型来预测我国未来的出生人口数量和结构，该模型针对中国现存的城乡二元结构以及计划生育政策的特点，充分考虑到不同子人口群体在生育、死亡和迁移等方面的特征和变化，可更好地反映生育政策对人口数量和年龄结构的影响。因此，本篇基础教育论文研究按照设计的人口预测方案，预测2019—2035年小学适龄人口数、在校学生数，并据此测算城乡小学教职工数、校舍规模、计算机信息技术资源需求和经费投入需求。

(一)2019—2035年城乡小学适龄人口规模变动趋势

《中华人民共和国义务教育法》规定“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育”。尽管小学在校生数与小学阶段学龄人口数会存在很小的出入，但是在预测时，本研究可将小学学龄人口数等同于小学在校学生数，并依此来预测相关教育资源需求量。

2019—2035年我国城乡小学适龄人口预测结果(单位：人)

如图1所示，2019—2035年小学阶段适龄学生数先缓慢增加后持续减少。具体而言，小学适龄学生数从2019到2024年呈缓慢增加趋势，峰值出现于2024年并达到10322.53万人;2024年后至2035年呈持续下降趋势，2035年减至7235.43万人。分城乡来看，2019—2035年，城镇适龄小学生规模呈先增后减的变化趋势，其中，城镇适龄小学生数在2019—2025年进入持续增长阶段，峰值出现在2025年并达到6663.59万人，2025年后持续下降至2035年的5039.46万人。农村适龄小学生在2019—2021年持续下降至3695.01万人，到2022年略有回升达到3798.91万人，之后持续下降至2035年的2195.97万人。

教育部发展规划司公布，2018年全国共有10339.25万名小学在校生。如图1所示，我国小学在校生将在2024年达到最大规模，比2018年减少16.72万人;之后，小学在校生规模持续下降，2035年比2018年减少3103.82万人。

由于“全面二孩”政策的实施，短期内我国出生人口将迎来显著性增长。当该政策产生的堆积出生人口进入小学时，小学适龄人口将快速增加。同时，小学适龄人口的城乡数量差异则持续增加，城镇小学适龄人口占小学总适龄人口的比例在2019年为60.23%, 2024年为64.17%，2035年为69.65%。

“全面二孩”政策会对各地出生人口数产生不同程度的影响。山东省2016年二孩出生人口数为112.1万，占全国二孩出生数的15.55%;2017年二孩出生人口数为116.9万，占全国二孩出生数的13.24%。据山东省统计局预测，2018年山东省堆积生育高峰会过去，二孩出生人口会有明显下降。四川省2017年二孩出生人口数为41.5万，占全国二孩出生数的4.7%，2018年四川省二孩出生人口数上升至43.3万。而辽宁省2018年总的出生人口仅为27.9万人，二孩出生人口就更少。当这些二孩进入小学教育阶段时，会对这些地区城乡小学资源配置产生影响。同时，随着各地城镇化水平的不断提高，未来城镇小学适龄人口占小学总适龄人口的比例将远远大于农村小学，这会引起城乡小学教育资源配置的结构性变化。

(二)2019—2035年小学教职工需求规模变动趋势

本篇基础教育论文研究按照《中央编办 教育部 财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》(中央编办发〔2014〕72号)中1∶19的小学教职工与学生比为标准，估算2019—2035年小学教职工需求规模变动趋势。

根据以上标准估算，我国小学教职工规模在2019—2035年经历了一个逐渐增加而后较快减少的过程，峰值出现在2024年并达至543.29万人;2024年后到2035年呈逐年缩减趋势，减少至380.81万人。分城乡来看，2019—2035年，城镇小学教职工规模先逐渐增长后持续下降，其中，城镇小学教职工规模在2019—2025年呈逐渐增长的趋势，峰值出现在2025年并达到350.72万人，2025年后持续下降，到2035年下降至265.23万人。而农村小学教职工规模则经历了一个先短期下降后短暂上升再持续下降的过程，从2019—2021年处于短期下降阶段，再短暂上升至2022年的199.94万人，2022年后进入持续下降阶段，到2035年下降至115.58万人。

课题组在山东省济南市和青岛市调研发现，按照2014年教职工编制比算，目前两地教职工配置数量表面上是足额的，但由于小学女教师较多，生育二孩休产假的多。学校虽有编有岗，却无教师上课。教育现代化要求提升教育质量，全国各地尝试小班化教学，这就要求提高原有师生比，增加小学教职工编制。

课题组在“三区三州”等贫困地区调研发现，农村小学结构性缺编仍然严重。农村小学缺少音、体、美、英等学科教师，开不齐课、开不足课、上不好课;农村年轻教师数量少，教师老龄化现象严重。随着农村学龄人口减少，小规模学校数量增加，传统的“师生比”编制测算标准不适用，需要以学校课程设置、学生数量的年级和班级分布为基本参数，测算不同规模学校的专任教师编制总量和各学科教师编制需求。另外，由于撤点并校，农村寄宿制学校增多，缺少校医、心理辅导员、宿管员、保安、清洁员、食堂工作人员等大量工勤人员。

根据2018年全国教育事业发展统计公报，全国共有小学专任教师609.19万人，小学教职工573.25万人。基于预测与调研地区情况，结合“十四五”规划和教育现代化要求，无论城镇与农村小学均需提高师生比，扩大教师数量并提升教师质量。

(三)2019—2035年小学校舍建筑规模需求变动趋势

根据《城市普通中小学校校舍建设标准》(建标〔2002〕102 号)和《农村普通中小学校建设标准》(建标109—2008)中“新建学校按照规划指标进行总体规划，首期建设的校舍建筑面积不得低于基本指标规定”的要求，结合《中国教育现代化2035》提出的“建立以教学设施设备等资源要素为核心的标准体系和办学条件标准动态调整机制”，以及“提升义务教育均等化水平，建立学校标准化建设长效机制”等要求，考虑到目前城镇学校拥挤、农村学校有闲置校舍的状况，本篇基础教育论文研究将城镇小学校舍面积标准定为每生平均8.04平方米，农村小学定为每生平均7.03平方米，预测城乡小学校舍建筑规模。

预测结果显示，全国小学校舍建筑规模需求在2019—2035年先缓慢增加后持续减少。具体而言，小学校舍建筑规模将从2019到2024年缓慢增加，峰值出现于2024年并达到79257.93万平方米;2024年后至2035年持续减少，2035年减至5595.49万平方米。

2018年全国教育事业发展基本情况数据显示，全国小学校舍建筑面积为78619.53万平方米。这表明，2018年小学校舍建筑面积与2024年峰值79257.93万平方米相比，全国范围内仍有缺口。分城乡来看，农村小学校舍建筑规模的需求自2019年至2021年呈缓慢下降趋势，2022年回升至26706.32万平方米, 之后至2035年呈下降趋势;城镇小学校舍建筑规模需求将在2025年达到峰值53575.29万平方米，之后至2035年呈下降趋势。据教育部发展规划司《2018年教育统计数据》中显示的全国小学校舍建筑面积78619.53 万平方米来估算缺口, 其中农村小学为 28482.27万平方米,城镇小学为 50137.26万平方米。这表明，现有农村小学校舍建筑面积表面上基本满足农村小学教育发展需求;依据2025年城镇峰值为53575.29万平方米，城镇小学建筑面积严重不足，还需继续扩建。

课题组调查发现，济南市和河南省一部分城镇小学校舍现有容量已严重超标，为了扩大容量，学校已将功能室、运动场等场所改建为教学楼，而老城区的一些调研学校扩建工作则存在较大难度。此外，偏远农村地区撤点并校情况仍在不断增加，偏远农村校舍闲置;同时，县镇郊区和农村地区寄宿制学校数量快速增长，原来制定的农村学校校舍建筑标准不适用于目前的实际需要，加上二孩人口增长带来的小学校舍建筑规模增长的需求，在2024年之前，需要扩充现有校舍建筑面积。因此，从长远来看，城乡小学在未来的16年中所需的校舍建筑面积也要比测算的数据大一些。

(四)2019—2035年小学信息技术资源需求变动趋势

教育部发展规划司公布的数据显示，2018年全国小学接入互联网的比例为97.82%。本篇基础教育论文研究预测显示，我国2019年到2024年小学每百名学生拥有教学用计算机台数需求持续增长，将在2024年达到1172.33万台的峰值。分城乡来看，城镇小学每百名学生拥有教学用计算机台数需求呈先增后减之势，在2025年达到峰值699.01万台;农村小学每百名学生拥有教学用计算机台数需求从2019年到2021年呈缓慢下降趋势，在2022年达到峰值490.43万台，自2022年至2035年一直呈下降趋势。

根据教育部2017年城乡教学计算机统计数据得知，农村小学拥有344.27万台教学用计算机，城镇小学拥有805.10万台。面向中国教育现代化提出的“建设智能化校园，统筹建设一体化智能化教学、管理与服务平台”要求，城镇和农村小学的每百名学生计算机台数标准需要大大提高。而目前，无论城市或者农村小学每百名学生拥有计算机台数都存在较大缺口，实际需求会比预测结果显示的需求量大很多。

实地调研发现，农村小学教育信息化建设仍存在诸多问题。首先，农村教师信息技术应用水平普遍较差。农村小学教师只是把信息技术看作“传授”知识的工具，而没有用于创新改革课堂教学模式，如用于研究性学习、探究式学习等的比例过低。其次，农村小学教育信息化基础设施建设仍然薄弱，特别是在贫困边远地区、民族地区。比如，课题组走访到的深度贫困地区凉山彝族自治州，2018年中小学互联网接入率仅为74%，这与教育部办公厅《2019年教育信息化和网络安全工作要点》中提出的中小学宽带接入率97%的目标差距较大，仍有很大提升空间。

(五)2019—2035年小学教育财政经费需求变动趋势

在教育领域，国际上通常用生均教育经费支出指数(Government expenditure per student as % of GDP per capita，即生均教育经费支出占人均GDP的值)作为衡量各国政府教育投入水平的指标。本篇基础教育论文研究以公共财政预算教育事业费支出为预测指标，估算2019—2035年小学教育财政经费的基本需求，由于目前官方还未公布2018年相关经费数据，本篇基础教育论文研究采用《2017年全国教育经费执行情况统计公告》中的数据和国家统计局公布的2017年我国人均GDP值进行计算，得出2017年我国小学教育生均公共财政预算事业费支出指数为0.172279522。研究假设未来我国生均公共财政预算教育经费支出指数将保持不变，结合2019—2035年人均GDP预测值，测算出2019—2035年小学教育公共财政预算事业费支出的需求，见图2。

2019—2035年小学教育经费需求量(单位：万元)

如图2所示，我国小学教育经费总支出需求从2019年持续增加到2035年，在2035年达到峰值21253.10亿元。分城乡来看，城镇小学教育经费总支出需求从2019年到2035年呈递增之势，在2035年达到峰值14802.72亿元;农村小学教育经费总支出需求峰值出现在2030年并达到6572.53亿元。根据测算结果，在2019年至2035年16年间，城乡中小学教育总经费要保持持续增长。面对《中国教育现代化2035》提出的建立“以师资配备、生均拨款、教学设施设备等资源要素为核心的标准体系和办学条件标准动态调整机制”的要求，就要改革现有经费筹措分配机制。为贯彻落实2019年1月国务院办公厅印发的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《责任划分改革方案》)，需将教育领域财政事权和支出责任划分为义务教育、学生资助、其他教育三个方面，以义务教育、学生资助等基本公共服务为重点，适度加强中央财政事权和支出责任，强化地方政府分级负责机制。东部农村义务教育经费配置效率要逐步提高，在保证经费同步持续增长的同时，也要不断加强过程监控与动态调整。在经费配置效率评估过程中，需要进一步协调教育行政、财政、审计、纪检等部门之间的关系，减少因多头监管带来的矛盾。

二、城乡小学教育资源配置政策建议

(一)动态、精准监测，合理完成城乡教育布局与资源配置

各地区应贯彻落实中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》(2018)，组建教育工作领导小组，结合地方实际，统筹做好本区域教育发展总体规划，协调发改委、卫计委、编办、人社、财政、国土、统计等相关机构部门，共同对本区域小学学龄人口总体规模变化、城乡变化和资源配置需求进行科学预测。针对小学教育城乡学龄人口、教职工数、校舍面积、信息资源、公用经费等进行预测，根据预测结果科学制订、调整和完善教育资源配置规划。中央和地方教育行政部门应建立动态监测数据库，实时监测城乡小学学龄人口的变化，科学设计和细化不同发展阶段、不同规划周期内的小学阶段及公办与民办学校的发展目标与重点任务，及时合理调整学校布局结构，有计划有步骤地推进教育资源增量与提质。

特别要科学开展城乡小学学龄人口预测，根据变动趋势，在国家教育现代化总体规划框架下，各地从实际出发，制订本地区教育现代化发展规划。建立健全与常住人口变化趋势和空间布局相符合的城乡小学布局建设机制，合理规划学校服务半径，统筹城乡小学布局和建设规模，城镇根据自身承载能力设定恰当入学门槛，为新增学龄人口预留足额学位，支持规范民办教育发展。保留原有农村小学及教学点，充分利用闲置校舍，妥善处理农民工及子女回流现象。改善贫困地区薄弱学校基本办学条件与提高学校教育质量，加强农村小规模学校和寄宿制学校建设，推进城乡小学教育优质均衡发展。

(二)提升城乡教师数量和质量，让乡村教师“招得来、留得住、教得好、流得动、有发展”

根据预测结果，乡村教师需求量将在2022年达到199.94万人，对比目前乡村小学教师人数，有约10万师资的需求缺口。为增加乡村教师编制数量，使其不受事业编“只减不增”基本原则的限制，需将其从事业编制系统中剥离出来，实行教师编制单列管理。课题组在“三区三州”等贫困地区调研发现，农村年轻教师数量少，教师老龄化现象严重，结合预测到的小学教职工需求规模增长趋势，以及农村偏远地区教师“招不到、留不住”的突出问题，为建设并稳定乡村教师队伍，必须坚持乡村教师的本土化培养，提高本地生源率，建议实施乡村小学全科教师培养计划，加强乡村小学教师配备补充。由于乡村小规模学校数量增加和教师结构性缺编严重，需以学校课程设置、学生数量的年级和班级分布为基本参数构建科学的教师编制测算标准。

调查发现，虽然特岗教师在一定时期内起到补充师资、提高师生比等作用，但特岗教师流动性较大，整体素质有待提升。建议在深度贫困地区，如凉山彝族自治州依然保留并扩招特岗教师，但较为发达的山东、重庆等地，分期分批推广乡村小学全科教师培养计划，着力解决乡村学校教师“下不去、留不住、教不好”问题。

调研时还发现，在云南省的怒江州，由于农村教师待遇政策好，新招1名小学教师，有几百上千人报考，成功吸引到了大批优秀教师。又如，加拿大北极艰苦地区工作的教师津补贴很高，是普通教师的几倍。所以建议：调整“三州三地”地区现行小学教师津贴类别，根据学校所在地距离县城远近、海拔高度、交通状况、生活和工作环境、条件艰苦和边远程度等综合因素，为乡村教师发放每月1000元及以上的乡村教师岗位补贴，由中央提供专项经费落实教师生活补贴和目标绩效奖，提高小学教师待遇，吸引师资，补充农村偏远贫困地区小学的教师配备。使乡村教师的职业吸引力明显增强，配置机制和补充渠道更加健全，合理待遇得到较好保障，整体素质和教书育人能力稳步提升，形成“招得来、留得住、教得好、流得动、有发展”的局面。

另外，针对由于撤点并校和农村寄宿制学校增多引发的缺少校医、心理辅导员、宿管员、保安、清洁员、食堂工作人员等大量工勤人员问题，建议通过政府购买服务渠道逐步解决学校教辅、工勤等非教学岗位工作问题，引导社会力量依靠第三方教育机构对其进行培训。

(三)扩大城镇小学校舍建筑规模，结合外出务工人员返乡情况及乡村振兴计划，合理处置农村闲置校舍

研究预测显示，小学校舍建筑面积峰值出现于2024年并达到79257.93万平方米，2018年全国小学校舍建筑面积为78619.53万平方米，与2024年峰值相比，全国范围内仍有缺口。而且，城镇小学的校舍建筑规模严重不足。调研发现，济南市一部分城镇小学校舍现有容量严重超标，而其他偏远农村地区撤点并校情况仍在不断增加，偏远村小校舍闲置较多。结合《中国教育现代化2035》中提出的要提升义务教育均等化水平，建立学校标准化建设长效机制，推进城乡义务教育均衡发展要求，建议扩大城镇小学校舍建筑规模与合理处置农村闲置校舍。具体思路如下：

第一，进一步完善城镇小学教育阶段标准化学校建设工程，防止地方政府挤占教育用地指标。县(区)委教育工作领导小组立足于区域社会经济发展，根据学龄人口变化趋势、城镇小学建设标准，预留足够的学校建设用地。落实城镇新建居住区配套标准化学校建设，统筹新建或改扩建配套学校，确定由住建部门牵头落实配套建设政策，制定针对土地供应、同步规划设计、同步建设施工、同步竣工验收、同步交付使用的相关政策，确保配套建设落到实处。

第二，各级教育工作领导小组会同财政部、发改委、国土部门等，完善闲置校舍资产处置办法，成立闲置校产处置领导小组，明确处置主体责任与摸清产权情况，有序、有效与合理地处置闲置小学校舍。首先，对可利用的土地或校舍等不动产，由教育部门采用内部调剂、划拨、出让等办法，优先满足发展教育事业的需要。其次，把难以利用的闲置校舍纳入国有资产统一管理;依照法定程序进行变卖和通过公平、公正、公开竞价的办法处置，并按照相关规定进行公示;变卖所得收入由县财政拨给教育部门管理使用，以弥补教育经费空缺和改善办学条件。

第三，伴随乡村振兴计划的实施，在经济欠发达地区，外出务工人员开始返乡。乡村学校要为这些返乡子女预留足够的校舍。

(四)提高乡村教师信息技术应用能力，将教育信息化建设纳入地方政府和学校校长的工作考核

研究预测显示乡村小学每百名学生拥有教学用计算机台数需求将在2022年达到峰值490.43万台，而目前仅有344.27万台。课题组调研发现乡村教师信息技术应用水平普遍较差，乡村小学教育信息化基础设施建设仍然薄弱。而加强信息化时代教育变革是实现教育现代化的重要战略任务。为此，具体建议如下：

第一，提高乡村教师信息技术应用能力。针对调研地区乡村教师信息技术应用能力普遍较差的现状，可为乡村教师配备笔记本电脑，搭建教师网络研修服务云平台，引导和组织乡村教师创建和适应“互联网+乡村教育”。充分利用远程教学、在线课程等形式优化课堂教学和进行自主学习，提高乡村教师现代教育技术水平。通过信息技术应用能力提升工程增强小学教师信息技术应用能力，并对其进行分级考核。

第二，加强乡村小学教育信息化基础设施建设。将乡村小学信息化基础设施纳入“全面改薄”内容，提高教学用计算机台数标准、互联网接入率与多媒体设备班级覆盖率，实现数字教育资源全方位覆盖。针对教育信息化基础设施建设仍然薄弱的贫困边远地区、民族地区学校，完善区域教育发展协作机制和教育对口支援机制，利用“三通两平台”，实现优质资源的跨区域且无空间和时间限制的共享。

第三，将教育信息化建设纳入地方政府和学校校长的工作考核。将小学教育信息化建设纳入对各地方政府年度工作目标考核，建立工作月报通报和应用排行榜等制度。城乡小学主动把教育信息化纳入本校总体规划，落实小学校长第一责任人制度。

(五)明确教育经费事权和支出责任，多渠道扩大经费来源，提高使用效率

预测显示，我国小学教育经费总支出需求从2019—2035年将一直保持持续增长，在2035年达到峰值21253.10亿元。面对可预见的经费持续增长需求，要拓宽小学教育经费来源渠道，通过强化民办教育和激励社会捐赠等方式，多渠道、全方位增加小学教育经费。各地结合实际进一步提高乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校生均公用经费财政拨款标准。

调研发现，多地义务教育经费中央与地方承担比例并不明确，无法按照具体事项细化中央与地方财政事权。贯彻落实2019年1月国务院办公厅印发的《责任划分改革方案》，明确中央与地方财政分档负担比例，涉及阶段性任务和专项性工作的事项，所需经费由地方财政统筹安排，中央财政通过转移支付统筹支持。其中，生均公用经费标准调整为全国统一的基准定额，由中央与地方财政分档按比例分担。第一档中央财政分担80%，第二档中央财政分担60%，第三档、第四档、第五档中央财政分担50%。财政负担能力较低的偏远贫困地区区县，建议由政府兜底，保证持续投入。

逐步将绩效管理贯穿于经费预算、执行、监督全过程，完善可细化、可操作的绩效管理措施办法，加强动态绩效评价，加大绩效信息公开力度，确保每一笔教育经费用到关键处，优化经费使用结构，提高经费使用效率。

本文来源于《中国教育学刊》2019年第九期，图片来源于网络，仅作分享交流用。著作权归原作者所有，若转载请注明出处。

原创： 李玲等，西南大学西南民族教育与心理研究中心、西南大学教育政策研究所、中国基础教育质量监测协同创新中心西南大学分中心教授，博士，博士生导师

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