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把教育公平作为国家基本教育政策

新中国成立70年来，中国政府面对全世界人口最多、底子最薄、发展最不平衡的教育现状，披荆斩棘、砥砺前行，坚持教育优先发展，大力推进教育公平。从面向“工农大众”保障底线公平，到办优质公平的教育“让每个孩子都享有人生出彩的机会”，我国实现了从人口和文盲大国到教育大国的历史性跨越，为世界教育公平的推进积累了宝贵经验。其中，把教育公平作为国家基本教育政策是中国教育公平跨越式发展的基本经验之一。

一、教育公平作为国家基本教育政策的演进历程(一)新中国成立初期：从面向工农大众到人人享有平等受教育权利

新中国成立前夕，毛泽东在第一次中国人民政治协商会议上明确指出：“随着经济建设高潮的到来，不可避免地将要出现一个文化建设的高潮。”但是，1949年，中国4.75亿人口中的文盲和半文盲率高达80%，小学学龄儿童的入学率不足20%，15岁以上人口平均受教育年限仅为1.6年。“从何处着力”成为新中国教育发展必须回应的首要问题。

对此，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确指出：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。”在毛泽东看来，大众的教育就是要为“全民族中百分之九十以上的工农劳苦民众服务。”1950年，教育部副部长钱俊瑞系统阐述了教育为工农服务的方针，“工农是国家的主体，而且在现阶段工农又最缺乏文化。因此我们必须首先用主要的力量给工农以教育。”教育为工农服务方针的确立，在中国历史发展中首次将占人口最大多数的劳动人民纳入教育体系，教育公平亦首次成为正式的教育制度安排。

为了发展工农大众教育，国家采取多种措施：各级各类学校向工农及其子女敞开大门，改革学制，举办工农速成学校和工农干部文化补习学校，大力开展工农群众业余教育，推行识字教育，开展扫盲运动，扩大工农受教育机会。据统计，至1954年全国小学中工农成分的学生占82%，普通中学中达60%以上，1958年高校新生中工农成分的学生比例为55%。服务工农的大众教育方针，有力地保障与扩大了工农群众受教育的机会。

“文革”期间，中国教育事业发展遭遇了严重破坏。十一届三中全会经过拨乱反正后确立了经济建设的战略部署。为了更好地服务经济发展对人才的需求，在教育领域中废除了“文革”期间的政治身份限制，更加强调作为公民个体的平等受教育权利与机会。国家首先在法律层面确保公民享有平等的受教育权利。1978年《中华人民共和国宪法》规定“公民有受教育的权利”，1982年《宪法》提出“公民有受教育的权利和义务”。此后，各项教育基本法陆续颁布，1995年《中华人民共和国教育法》明确规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”遵循宪法精神，我国建立起多个层级的教育法律体系，从根本上保障了受教育者的权益，中国进入人人享有平等受教育权利的教育公平新阶段。

(二)改革开放之后：从“效率优先、兼顾公平”到“均衡发展”

改革开放初期，中国百废待兴，人才严重匮乏，多出人才、快出人才是当时中国发展的迫切要求。在此背景下，“效率优先，兼顾公平”成为教育发展的价值取向：一方面通过教育示范、重点发展带动教育全面发展;另一方面打破了“文革”期间的政治身份限制，确立了法律面前人人平等的受教育权和分数面前人人平等的考试招生制度。

但是在“效率优先”的政策取向下，重点与普通学校之间、城乡之间、东中西部区域之间的教育差距不断拉大，成为社会关注的热点。以初中生均教育经费为例，1996年城镇为1374元，农村为863元，城镇是农村的1.59倍;至2001年，城镇为1955元，农村为1014元，城镇是农村的1.93倍。针对此况，中共中央明确提出“把和谐社会建设摆在重要位置”，要“促进社会公平和正义”。在此背景下，缩小教育差距，促进教育均衡发展成为突出的教育制度安排与重要政策内容。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》颁布，直面我国农村教育发展薄弱的现状，明确提出“完善管理体制，保障经费投入，推进农村义务教育持续健康发展”，吹响了教育均衡发展的号角。2002年，教育部召开“促进基础教育均衡发展”的第三届全国基础教育论坛，明确提出“均衡发展是基础教育的本质要求，也是社会主义教育事业的本质要求”。2005年，《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》颁布，首次以“均衡发展”为主题推进义务教育发展。从“兼顾公平”到“均衡发展”，我国教育公平的价值取向实现了转型，从正式的制度安排升级为突出的制度安排，从以效率发展促公平进入以均衡发展促公平的新阶段。

(三)21世纪以来：正式提出把教育公平作为国家基本教育政策

进入21世纪以来，中国工业化与现代化进程不断加快，工农、城乡关系发生历史性转变。2004年，胡锦涛提出了“两个趋向”的重要论断，指出我国已到了“以工促农、以城带乡”的发展新阶段。“城市支持农村、工业反哺农业”为教育均衡发展的进一步深化奠定了重要的经济与社会基础。

2007年胡锦涛在全国优秀教师代表座谈会上，首次提出“要把促进教育公平作为国家基本教育政策”。随后这一原则被写进党和政府的文件，并成为《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)的五大工作方针之一。2018年9月，习近平在全国教育大会上再次强调，要坚持教育公益性原则，把教育公平作为国家基本教育政策。从“均衡发展”到“教育基本国策”，新时期教育公平从突出的制度安排升级为基本的制度安排，教育公平成为贯穿教育改革与发展全过程的主导思想。

当前，“有学上”的矛盾基本解决，“上好学”升级为社会的主要关切。2016年，李克强在政府工作报告中提出要“发展更高质量更加公平的教育”。在党的十九大报告中，习近平强调要“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。优质均衡成为新时代教育公平发展的新目标与新任务。

从新中国成立初期教育面向工农大众，教育公平首次成为正式的制度安排，到改革开放之后重视缩小教育差距，教育均衡发展成为突出的制度安排，再到21世纪以来强调优质均衡，教育公平成为基本的制度安排。70年来，党和国家对教育公平的科学认识逐步深化，对教育公平的制度安排不断升级，对教育公平的制度承诺更是持之以恒。

二、教育公平作为国家基本教育政策的制度内涵

21世纪以来，国家把公平正义作为治国基本理念，把教育公平作为国家基本教育政策，既是国家的庄严承诺与战略决策，更是国家基本的教育制度安排，蕴含着丰富的制度内涵与政策价值。

(一)教育公平是教育政策的第一原则

公平是教育政策的首要价值。公共政策的公共性决定了其首要职责就是保障每个社会成员平等享有社会资源。正如罗尔斯所言：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”追求教育公平，是党和国家一以贯之的追求。对此，党的十七大报告提出：“促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教……推动建设和谐社会。”在十八届中央政治局常委的中外记者见面会上，习近平指出，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育……人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”民之所望，施政所向，从“学有所教”的和谐社会到“更好的教育”的美好生活，党和国家始终遵循着公平是教育政策首要价值的制度理念。

公平是教育政策的基本出发点。教育是弥合社会差距的平衡器之一。教育公平与否，不仅影响着个体的命运与幸福生活，更影响着社会的和谐与稳定。就此而言，教育公平是社会公平的重要基石，更是教育政策制定与执行的基本出发点。

(二)教育公平是教育政策的基本要求

在底线意义上，教育公平是国家教育政策的最起码要求。一方面，国家的法律制度要保障每个公民平等享有受教育的权利与机会，不能因为个人的家庭出身、性别、社会地位等而受到歧视。另一方面，国家要积极通过教育政策的部署安排，为每个受教育者提供均等的教育资源与条件保障。

在发展意义上，教育公平意味着为每位学生提供适合的教育。依据学生的兴趣与爱好，为其成长发展提供适合的知识、技能与价值，即因材施教，是促进个体发展最重要的教育公平。底线教育公平着眼于教育起点，在形式上保障受教育者的公平权利;发展性的教育公平则更多着眼于教育过程与结果，在实质上为每位学生提供适合的教育。

(三)教育公平是教育政策的长期目标

教育公平持之以恒。教育公平是贯穿不同历史时期国家教育政策的重要目标之一。虽然不同时期的侧重点不同，如新中国成立初期的工农大众教育、改革初期的义务教育普及以及21世纪以来的教育均衡发展等，但是对教育公平的追求是持之以恒的。

教育公平不断深化。随着经济社会的发展，国家调控教育资源的能力更强，教育公平的推进更加有力，其内容重点也将逐步提升。新中国成立初期教育公平的重点是面向工农群众的扫盲与补习教育;改革初期，政府确立了义务教育“重中之重”的战略定位，着力推进义务教育公平;进入21世纪，面对严峻的教育差距，强调教育均衡发展;迈进新时代，教育公平重点升级为优质均衡，让每个孩子享受高质量的公平教育。教育公平的政策目标不但持之以恒，而且逐步深化升级。

(四)教育公平是教育政策的强制行动

教育公平是国家强制实施的行动。教育公平作为国家政策的强制行动，是社会群体利益的矛盾性和国家管理职能的基本性质决定的。将教育公平上升为教育国策，意味着国家将动用多种力量与资源强制推进与实施教育公平。进入21世纪以来，国家不断加强教育扶贫、脱贫的政策部署与安排，通过中央财政转移支付方式强制实施西部两基攻坚计划、免费午餐计划等政策，都是国家针对教育公平强制实施、必须为之的政策行动。正是国家对教育公平的强力推进，保障了贫困地区与弱势群体的教育平等权益，促进了中西部地区的快速发展。在国家强制推进教育公平的过程中，政府是促进和实施教育公平的首要责任者、主导推动者和最终保障者。

教育差距不断拉大将严重影响教育健康发展。在社会转型发展过程中，区域、城乡与学校之间存在着严重的教育差距，困难群体的教育机会处于不利境地。教育差距会强化与复制社会不公平，教育差距又会进一步拉大社会差距，照此发展，将严重影响教育健康与社会的和谐发展。就此而言，迫切需要政府强制与精准实施教育公平，以保障个体平等的社会成长与发展机会，维持社会的和谐与稳定。

(五)教育公平是教育政策的全方位指南

教育公平贯穿各学段的教育政策。教育公平不是专门指向某一具体教育阶段的准则，而是贯穿于从学前到高等教育各学段以及普职各类教育的基本原则。在不同学段与类型的教育中，教育公平所侧重的内容亦有差异。在学前教育阶段，国家坚持公办与民办并举，扩大普惠性幼儿园覆盖率;在义务教育阶段，国家实施九年义务教育，强调均衡发展;在高校招生方面，实施阳光招生，通过公平、公正招生程序保障人民群众的切身利益。

教育公平贯穿各地区的教育政策。在长期发展过程中，我国东中西部三类地区的经济与社会发展呈现出不同的面貌特征。教育公平也是贯穿全国不同发展地区教育政策的基本遵循。虽然三类地区推进教育公平的速度、重点与特征各有差异，但是推进教育公平是各地区教育政策必须遵循的根本指南。

教育公平贯穿于整个教育过程。瑞典学者胡森提出了经典的教育公平“三段论”：教育起点、过程与结果公平。教育公平贯穿于整个教育过程，不同家庭背景的学生应获得平等的教育机会与过程，获得适合的发展，缩小社会差距的影响，阻断贫困的代际传递。正是在此意义上，教育公平被称为社会公平的平衡器。

三、教育公平作为国家基本教育政策的主要内容

21世纪以来，党和国家高度重视教育公平，把促进公平作为教育基本国策，创新发展，多措并举，努力让每个孩子“有学上”“不失学”“上好学”。

(一)教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育权利

在现代社会，权利是个体行动资格的许可与保障，在法律面前人人平等。就此而言，推进教育公平的基本要求就是要在法律上保障人人享有平等受教育权。新中国成立以来，国家高度重视公民平等的受教育权利。1954年新中国第一部《宪法》明确规定“中华人民共和国公民有受教育的权利”，此后历次宪法修正，公民的受教育权利条款一直予以保留。

公民依法享有平等的受教育权既是我国宪法人权的基本内容，也是国家制度与法制建设的基本原则。依照宪法精神，我国颁布的各级各类教育法律法规中均优先保障受教育者的平等权利。1995年《教育法》规定，公民“依法享有平等的受教育机会”;1998年《中华人民共和国高等教育法》指出“公民依法享有接受高等教育的权利”;2003年《中华人民共和国民办教育促进法》强调“民办学校依法保障受教育者的合法权益”。不断健全完善的教育法律法规，为教育公平的深入推进提供了制度保障，公民依法享有的受教育权利不断得到落实与丰富。

(二)教育公平的关键是机会公平

在各种各样的公共教育资源中，教育机会是最核心也是最重要的教育资源，它意味着一个人接受某种类型和阶段教育的可能性。教育公平的关键就在于不同类型或阶段的教育机会在社会人群之间的平等分配，或是采取切实可行的措施缩小业已存在的教育机会差距。

新中国成立之初，国家大力发展“为工农服务”的大众教育，通过改革学制、各类学校向工农开放、举办速成学校、开展业余与扫盲教育，有力地保障了工农的受教育机会，缩小了不同社会阶层的教育机会差距。改革开放之后，国家通过分地区、有步骤地大力普及义务教育和扫除青壮年文盲，保障了“一个都不能少”的教育底线公平。进入21世纪以来，国家高度重视教育均衡发展，努力建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距，办好每一所学校，教好每一个学生，全面保障受教育者的教育机会公平，真正形成了惠及全民的公平教育。

(三)教育公平的重点是促进义务教育均衡发展

义务教育是国民教育的基础，是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育。义务教育作为初始和覆盖最广泛的学校教育，是社会公平的起点，均衡发展是其本质要求。

改革开放以来，我国坚持把义务教育摆在“重中之重”的地位，采取三步战略，分类推进、双基攻坚和免费普及。经过多年奋斗，在2011年所有省(区、市)均通过了国家“普九”验收，我国用25年全面普及义务教育。但是，区域发展不平衡，城乡差距大，尤其是农村义务教育依然存在基础弱、差距大、质量低的突出问题。面对挑战，国家把均衡发展作为义务教育发展的新方向与新目标，先后颁布《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(2012)、《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》(2017)等多项政策措施，推动优质教育资源共享，均衡配置办学与教师资源，保障特殊群体接受义务教育，全面提高义务教育质量，加强督导评估等，重点部署与大力推进义务教育均衡发展。至2018年，全国已有2717个县(市、区)通过义务教育基本均衡发展督导评估国家认定，占全国县(市、区)总数的92.7%左右，这标志着我国义务教育进入优质均衡发展的新阶段。

(四)教育公平的另一个重点是扶持困难群体

对弱势群体的资源倾斜或优先补偿是社会正义和以人为本的合理要求。对困难群体教育的差别对待与弱势补偿，也是推进教育公平的重点和难点之一。

20世纪80年代以来工业化与城镇化的加快，催生了大规模的人口流动，产生了流动与留守儿童的教育问题。对于流动儿童，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(2001)提出了以流入地为主和以公办学校为主的“两为主”政策;2016年在《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》又进一步提出，随迁子女义务教育“纳入城镇发展规划”和“财政保障范围”。从“两为主”到“两纳入”，为农民工子女平等接受义务教育提供了制度保障。对于留守儿童，国家则把关爱留守学生工作纳入社会管理创新体系之中，积极构建全社会广泛参与的关爱服务网络。2010年《教育规划纲要》明确要求，建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制，要求学校优先满足留守儿童住宿需求，努力减少适龄儿童的失学和辍学现象。

发展特殊教育，保障残疾学生受教育权利，是维护其生存权与公平权的重要体现。国家高度重视特殊教育发展，党的十七大、十八大、十九大报告分别提出要“关心特殊教育”“支持特殊教育”和“办好特殊教育”，这反映了中央对于特殊儿童教育公平的高度重视与升级保障。随后，教育部等七部委组织实施《特殊教育提升计划》，坚持政府主导、多方参与、普特结合、特教特办、多元发展等原则，全面推进全纳教育，使每个残疾孩子都能接受合适的教育。此外，国家高度重视家庭经济困难学生就学问题，党的十六大报告提出“完善国家资助贫困学生的政策和制度”，党的十八大要求“提高家庭经济困难学生资助水平”。当前，我国已建立起从学前到高等教育的“奖、贷、助、补、减”资助体系，建成了世界上覆盖范围最广的资助体系，努力保障不让一个孩子因贫失学。

(五)教育公平的根本措施是合理配置教育资源

资源是教育发展的现实基础。国家以促进教育公平为取向，在配置教育资源中实施四个“统筹”与“倾斜”，统筹教育发展的规模、层次、类别，调整教育投入的重点、结构，有力地促进了教育公平发展。

第一，统筹城乡教育发展，向农村倾斜。我国城乡教育差距的突出矛盾是农村教育发展的相对滞后。国家从城乡一体化发展战略出发，通过创新农村义务教育经费保障机制、统一城乡办学标准，完善以县为主管理体制，优先保障农村教育发展。第二，统筹区域教育发展，向中西部倾斜。国家以中西部地区教育为重点，借力西部大开发与中部崛起战略，加大国家对中西部地区转移支付力度，健全区域协调与互助机制，加大对西部招生的倾斜力度与资助力度，形成以东带西、东中西教育共同发展的新格局。第三，统筹不同群体教育发展，向弱势群体倾斜。国家针对弱势群体实施差别对待，针对贫困学生、残障学生、进城务工农民子女制定特殊政策，重点关注，通过补偿措施保障他们接受公平教育。第四，统筹不同类别学校发展，向薄弱学校倾斜。国家着力缩小校际差距，发挥优质学校的辐射带动作用，提倡对口帮扶;改造薄弱学校，提升办学水平;确立办学标准，确保所有学校达到基本建设标准，做到建设有标准、发展有特色。

(六)教育公平的主要责任在政府

现代政府的基本职能就是保障教育的公益性和公平性，政府是促进教育公平的主要力量。2010年《教育规划纲要》明确指出：“教育公平的主要责任在政府。”维护教育公平，政府责无旁贷。首先，政府积极转变教育改革与发展理念，积极扩大公共服务供给，推进教育优质均衡发展，努力办好每一所学校，促进每一个学生的健康与幸福成长。其次，政府积极制定教育政策法律，依法行政、依法办学，切实保障社会成员平等的受教育权利与机会。再次，政府积极创新教育体制机制破解教育公平难题，针对教育改革过程中出现的流动儿童、留守儿童等诸多教育公平的新问题，积极实施“两纳入”政策，建立“关爱服务体系”，创新机制，保障流动儿童与留守儿童的合法教育权益。

(七)全社会要共同促进教育公平

“人民教育人民办”是中国人民齐心协力团结奋斗的历史特征。在“两基”奋进历程中，面对“贫困地区多、人口居住分散、义务教育规模庞大、教育经费短缺、办学条件差”的现实情况，政府加大财政投入，各地秉持自力更生、因地制宜、广开筹资渠道的原则，创造性地开展集资办学、捐资助学，在全国掀起了声势浩大、持续不断的群众性扫盲运动和普及义务教育运动，成效显著。进入21世纪，社会力量兴教办学，民办教育不断发展壮大，有效地增加了教育服务供给、扩大了人民群众的受教育机会。同时，各种社会资源通过多种途径进入教育领域，如公有、民营、外资等社会力量以货币、实物出资、土地使用权等多种形式投资教育，在保障教育资源供给等方面发挥了重要作用。正是在政府和全社会的共同关心与努力下，我国超常规地实现了教育普及，在发展中国家率先实现了全民教育目标，完成了从人口大国、文盲大国到教育大国的历史性跨越。

“教育不公影响人一生”是社会个体对教育公平的切身感知与强烈诉求，“穷国办大教育”是中国教育公平发展的现实国情与最大挑战，“大智治制”把教育公平作为基本制度安排是70年中国教育公平跨越式发展的基本道路与根本经验之一。中国把教育公平作为国家基本教育政策，持之以恒地普及教育，推进公平，中国教育公平发展的历史成就惠及了14亿中国人民，相信也将为世界推进教育公平发展提供有益启示。

原创： 刘世清，严凌燕

本文来源于《中国教育学刊》2019年第六期，图片来源于网络，仅作分享交流用。著作权归原作者所有，若转载请注明出处。