论文发表

义务教育论文：义务教育教师编制“市域调剂”的障碍与改革思路

编制制度是我国义务教育阶段教师人事管理的核心内容之一，直接关系到教师配置的数量、质量以及结构。2018年1月，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出，要创新编制管理，加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度，省级统筹、市域调剂、以县为主，动态调配。因此，充分考虑新型城镇化、“全面二孩”政策等带来的影响，义务教育教师编制制度在保持管理以县为主的体制框架下，加大省级统筹，进行市域调剂，成为重要的改革方向。

一、义务教育教师编制“市域调剂”的意义(一)学龄人口大规模流动的推动

人口流动是城镇化影响城乡义务教育教师编制供需状况的介质。改革开放以来，随着我国城乡经济社会水平差距拉大，再加上城乡二元分割制度的逐步消解，人口流动越来越频繁，规模也越来越大。进入20世纪90年代，我国城镇化率迅速提升。从1999到2018年这19年中，中国的常住人口城镇化率从30.89%提升到59.58%，增幅为28.69%。按中国十多亿的人口基数计算，1.5%的人口至少在千万级别以上。人口向城镇的不断集聚形成农村过疏化和城镇过密化的人口分布格局，进而对原有的义务教育教师编制配置形成严峻挑战。在农民工随迁子女义务教育“两为主”政策(流入地为主、公办学校为主)背景下，城镇面临着教育规模扩张的压力，对教师有了更多的需求，受制于地方财力、投资意愿以及国家编制总量“只减不增”政策等因素的影响，城镇教师编制出现短缺局面;相反，农村由于学龄儿童减少，大量学校被撤并，教师出现富余。但是由于农村小规模学校的普遍存在，课程开足、开齐又成为问题，农村教师出现“超编缺员”的现象。

根据国家历年发布的《全国教育事业发展统计公报》，2010年之后全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女每年都在1000万人以上。以2017年为例，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1406.63万人。其中，在小学就读的1042.18万人，在初中就读的364.45万人。如果按照国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》中初中1∶13.5、小学1∶19的教职工与学生比例标准，那需要城镇地区额外配备将近82万名教师。在国家控制编制总量和财政供养人口只减不增这一政策约束下，想通过编制增量改革来解决这一难题，困难巨大。因此，国家开始尝试教师编制区域调剂等存量方面的改革。目前，我国在县域内已逐步实行“县管校用”的教师管理制度。面对学龄人口的跨区域流动，如何在更大范围内进行跨县、跨市甚至跨省的教师编制调剂，以解决教师编制供需的“空间错位”问题，成为我国教师编制管理的一大难题。

(二)更高层次教育均衡发展的需要

1986年，我国开始实行九年义务教育。2011年，全面完成“两基”战略任务，所有省(区、市)都通过了国家的“普九”验收。从1986年算起，我国用25年时间全面普及了城乡义务教育，解决了适龄儿童“有学上”的问题。在学生“有学上”问题得到根本解决以后，义务教育发展面临从“有学上”向“上好学”的战略转型。2010年，我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(简称《教育纲要》)中指出，均衡发展是义务教育的战略性任务，要率先在县(区)域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。2011年以后，教育部先后与全国31个省(区、市)签订了推进义务教育均衡发展的时间表和路线图。目标是到2015年，全国实现义务教育基本均衡的县(市、区)比例达到65%，到2020年，这一比例提高到95%。2018年，根据教育部发布的《2017年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》，全国义务教育均衡发展有560个县通过国家督导评估验收，累计数量已达到2379个县，占全国总数的81%。也就是说，全国超八成县(市、区)义务教育发展实现基本均衡。正如《教育纲要》中所提出的那样，县(区)域内义务教育均衡发展基本实现以后，要逐步在更大范围内推进。教师作为教育发展的核心要素，积极探索义务教育教师编制的跨区域调剂，成为实现更高层次义务教育均衡发展的现实需求。

(三)规范教师编制管理的需要

目前，我国许多地方教师编制管理与监督制度不太健全，主要表现在为了减少支出，许多地方政府主要根据自身财力而非教育实际需求核定使用教师编制，出现“有编不补”或大量使用代课教师的现象;在编不在岗人员挤占教师岗位，加剧教师编制紧张;附加编制落实不到位，失去应有的调节功能;教师编制核定随意性大，不能如实满足教育需求等。教师编制实现“市域调剂”的前提就是要摸清全市各区县教师编制使用情况。市级政府可以以此为契机，把对各区县教师编制使用排查工作与教师编制管理、监督制度有机结合，及时发现不符合编制配置制度的行为。比如，广西壮族自治区就针对全区超过60%的市、县(市、区)中小学空编率在5%以上，其中有30个市、县(市、区)的空编率超过10%的状况，按照“省级统筹、市域调剂、以县为主、动态调配”的基本思路，在全区实行分级统筹调配中小学教职工空余编制机制。通过这些措施，可以有效遏制有编不补行为的发生，避免教师编制资源浪费。这对创新和规范教师编制使用和管理，破解编制只减不增与教育事业发展刚性需求之间的矛盾具有重要的现实意义。

二、义务教育教师编制“市域调剂”面临的障碍(一)编制的“空间性”特征影响教师流动

编制制度是具有中国特色的一种人事制度，是计划经济的产物。1955年，中国正式提出“事业编制”的概念。早期的事业编制制度是一种编制、岗位与人员三位一体的用人体系，编制一旦使用就意味着单位之中的岗位得到了充实，同时也意味着人员的入编入岗。在通常情况下，编制不动，人员也就不能动，编制如果不取消的话，人员就可以一直待在本事业单位的岗位上。在此后相当长一段时期内，编制始终和事业单位捆绑在一起。编制一经编制部门核定，就一直属于某个事业单位，不会因为人员的变动而变动。换言之，在这样的人事制度下编制具有空间性、不具有流动性。从现阶段义务教育教师编制管理和使用情况来看，教师编制和岗位是核定给学校的，即使调动一名教师也要申报一次用编进人计划，占一个指标，办一个手续。因此，从制度上而言，即便城乡或区域之间存在着教师“富裕”与“缺乏”并存的空间结构矛盾问题，地方政府也很难通过调整不同区域的义务教育教师编制来实现教师供需的数量平衡。为了打破这种状况，率先在县域内实现义务教育的均衡发展，2015年，教育部在全国15个省份共设立19个改革示范区，进行义务教育学校教师“县(区)管校聘”试点，并计划于2020年在全国推广。“县(区)管校聘”制度将以往固定在学校的教师编制集中到县级有关部门，然后根据全县各所学校对教师数量的不同需求进行统筹调剂。教师编制的“县(区)管校聘”制度，虽然将教职工的身份关系由“学校人”变为“县里人”，但其“空间性”特征并没有完全被打破，只不过是教师职业空间的可调度范围有所扩大。因此，在目前以县为主的教师编制管理体制框架下，“市域调剂”存在制度障碍，需要进一步加大市级政府教师编制管理权限。

(二)教师编制的“终身性”影响人编分离

为了切实解决进城务工随迁子女的教育问题，在经费投入方面，我国于2015年发布的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中规定，“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可以携带，即教育经费“钱随生走”原则。那么，是否教师编制也能像教育经费那样实现跟随学生一起流动呢?这就涉及教师编制的“终身性”特征，即人们常说的“铁饭碗”。如前所述，事业编制是与岗位、人合为一体很难分离的，对于单位中的个人来说，一旦获得了编制，除非主动放弃或者触及某些底线条款，否则是无法被裁撤的，这就是编制的终身性。所以，在探讨教师编制区域调剂时需要区分两种情况，即“富裕(空闲)编制”和“富裕教师”。在许多农村地区，“富裕教师”比“富裕(空闲)编制”更为普遍，规模也更大。21世纪以来，由于城镇化的快速推进和人口的自然减少，县级政府进行了大规模的中小学撤并。学校撤并的最直接后果是学校数量和班级数量大幅减少，而教师数量保持不变。在此情况下，农村地区中小学的师班比、师校比会发生较大变化。以三所体量相同的小规模学校为例，每校都拥有学生60名、班级6个，为了满足正常的教育教学需求，每校配备5名教师。三所学校合并以后，新合并的学校拥有学生180名、教师15名，班级数量没有变化，还是6个。新合并的学校教师数量增加了两倍，但以班级为单位开展的课堂教学工作量却没有相应增加。因此，按照以前的工作量来分配和使用教师，必然会产生大规模的“富余教师”。“富裕(空闲)教师编制”在不考虑编制的空间属地性等制约的情况下，在操作上确实可以实现跟随学生一起流动。但现实情况往往是某地区有“富裕教师”但无空闲编制，在入职教师人编不能分离的情况下，想要实现人编一起跨县域流动几乎不可能。

(三)教师编制的地方保护造成编制调配困难

编制作为一种十分珍贵的资源，是地方教育部门教师招聘的吸引点。源于计划经济时代的编制制度，是基于当时国际冲突不断、缺乏稳定的经济社会环境，用编制体系之网将人财物等资源固定在每一个单位网格之中。早期这样的制度设计与安排在某种意义上阻碍了事业单位中各类人才的流动。也就是说，编制一旦核定并审批完毕，就完全归当地政府支配并管理，在编制核定周期内任何组织和个人不得擅自调动编制资源。在这种制度的长期实施下，各级地方政府及其所属单位逐渐形成了所核定的编制“属于我”的观念，其他政府及其所属单位不能随意调用其他单位的编制资源。

从另一个方面来说，部分区县之所以出现教师编制有编不补或者是空编率过高的情况，并不是因为当地教师数量真正充足。教师空编现象之所以会出现，主要是因为在我国以县为主的义务教育管理体制下，教师工资主要由县级政府来承担，多使用一个编制意味着多增加一份投入。而我国县级政府财力普遍较弱，不得已只能通过减少教育支出来维持收支平衡。这导致部分县级政府往往根据自身的财政能力而非教育教学的实际需求情况来使用县域核定的教师编制，满足于教师人员够用而非充足。在教师编制“市域调剂”的实施过程中，可能会出现这样的问题。即对于县级政府来说，编制是核定给他们的，在他们的传统观念里编制的使用权就属于他们。他们现在不使用的教师编制不意味着以后也不用，一旦财力允许他们就会用来补充新师资。而且，他们也会用预留机动编制为理由来反对编制被拿走。在一些教师编制“市域调剂”的试点地区，这一矛盾已经有所显露，教师编制被调出县的教育局明确表示了反对。

三、义务教育教师编制“市域调剂”的改革思路(一)改革教师编制管理体制，理清权责

改革教师编制管理体制，理清政府各层级各部门权责是有效实施教师编制“市域调剂”的基础，可以从横向和纵向两个方面展开。从横向来说，就是明确编制部门、教育部门、人社部门、财政部门的职责。政府编制部门主要负责牵头协调，进行编制分配与调整，编制使用计划审批与教职工实名登记备案等工作;教育部门主要根据国家教职工编制标准科学合理地提出编制使用计划;人社部门主要负责中小学教职工的岗位结构、人员调配、工资审核、养老保险等工作;财政部门主要负责中小学校经费核拨等工作。从纵向来说，就是处理好省、市、县三级政府之间的关系。省级政府及相关部门要从严从紧控制中小学教职工编制总量;市级政府及相关部门统筹管理本区域内教师编制，按标准调剂分配到各县(市、区);县级政府及相关部门在本区域内自主使用所核定的中小学教职工编制资源。

(二)科学合理核定各地教师编制，精准掌握教师编制“短缺”与“富裕”情况

严格落实城乡统一的中小学教职工编制标准，将镇区、乡村中小学教职工编制标准和城市统一。各市、县(区)要按照统一的教职工编制标准，重新核算本地义务教育教职工编制数，确定本地区教师编制的“短缺”与“富裕”情况。核算编制时，教师编制要向农村中小学倾斜。对学生人数较少的农村小学和教学点，按照班师比与生师比相结合的办法核算教职工编制，确保班均配备教师不少于1名，教学点不少于2名。对农村寄宿制学校核定一定数量的生活教师编制。重新核编就是为了精准掌握各地教师编制的“短缺”与“富裕”情况，“短缺”的地区要给予补充，“富裕”的地区要按照一定比例回收，统一纳入市级政府教师编制临时周转专户，由市级政府在全市范围内统筹调剂。

(三)建立市级政府教师编制临时周转专户，形成教师编制动态调整机制

由于学生数量变化与分布、学校规模和数量都是动态变化的，有时候这种变化非常迅速，因此必须建立市域一体、城乡统筹、余缺调剂、周转使用的中小学教职工编制动态调整机制。市级政府编制部门应按学年对全市中小学教职工编制进行动态调整，及时核定和回收空闲编制，利用市级政府教师编制临时周转专户，把闲置不用的空余编制集中起来，及时向缺编区域和学校精准投放，实时调控。市级政府教师编制临时周转专户可以采取如下途径建立。首先，利用省、市、县(区)三级政府精简压缩编制和在保障职工利益前提下加快推进经营性事业单位转企改制回收编制，纳入市级中小学教师临时周转编制专户。其次，在市级范围内回收辖区内中小学教职工空编率较高县(区)的部分教师编制进行统筹调配。例如，广西壮族自治区规定，空编率在5%以下的，空余编制由市县在本级管辖范围内自行统筹调配使用;空编率高于5%的，高出部分统一划归设区的市管理，由该市在市域范围内跨区域统筹调配使用。各地区可以根据实际情况自行制定回收空编比例。第三，妥善安置富裕教师，实现人编分离。针对在职富裕教师“人编合一”不能跨区域调动和回收编制的状况，可以在征得教师本人同意的基础上，采取买断、提前退休等方式腾出部分教师编制。第四，采取教师编制配备和购买工勤服务相结合的方式，大力优化编制使用结构。能由社会提供的学校工勤服务等岗位可以采取政府购买服务的方式解决，进一步压缩非教学人员所占编制数量，将宝贵的编制资源更多地用于教师队伍建设。

(四)加强教师编制使用与管理的监督力度

解决教师编制短缺和空间分布不均问题是一个系统工程，并不是单纯的“市域调剂”改革就能完全解决的。因此，还应加强教师编制使用和管理的监督力度，促进教师编制管理和使用水平的全面提升。首先，对于国家和省实施的各种教师补充专项项目，如特岗教师计划、公费师范生、定向培养的乡村教师等所需编制，根据实际情况给予保障。其次，对于全省统一公开招聘的义务教育阶段新任教师，统筹考虑教育教学需要和财政保障能力，在核算的编制规模内落实招聘计划。最后，对于学生减少较多，教师满编富余，但是确实需要新招教师改善结构的地区，可通过“市域调剂”“退二进一”等方式保障招聘用编。同时，严格贯彻落实《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》的有关规定，严禁挤占、挪用、截留中小学教职工编制，杜绝有编不补等违规行为的发生，确保义务教育教职工编制专门用于教师队伍建设。

原创： 杨卫安，袁媛

本文来源于《中国教育学刊》2019年第八期，图片来源于网络，仅作分享交流用。著作权归原作者所有，若转载请注明出处。