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五、立法完善：法治民主框架下的完善与整合

(一)完善与整合的要求

1、发挥法治设计尤其是宪法设计的引领和规范作用

《中共中央国务院关于加强和改进新形势下民族工作的意见》(中发[2014]9号)，提出了理解中国特色解决民族问题正确道路基本内涵的“八个坚持”的基本要求。“坚持依法治国”，“提高运用法治思维和法治方式解决民族问题的能力，更好地发挥法治的引领和规范作用。”是其中的要求之一。这一要求，不仅强调了法治的“思维”和法治的“方式”，更强调了法治的“引领”和法治的“规范”。要发挥法治的“引领”和“规范”作用，科学立法是其前提。宪法设计前提下的法治设计，能够决定政治的状态。尤其是在复杂或民主基础条件不利的情况下，宪法的设计尤为关键。[14]宪法包括宪法性法律，能够控制普通法律，保障公民权利，为公共权力设置边界，为“良法之治”提供标准和依据。第14条是保障宪法规定的民族区域自治制度根基的根本性条文，故而其应该具有保障基本制度存在的宪法性地位。为规避该条文的体系风险，将该条文所涉及的根本性问题进行宪法规范，这是完善第14条的前提。

2、程序人民主权法治化过程中注重协商的作用

在进行法治设计时，要注意将民主贯穿于程序之中，通过程序实现法治和民主的有机结合，意即实现程序人民主权的法治化，而在程序人民主权法治化过程中，协商会具有显而易见的作用。因为充分参与的平等协商过程，会使多元和复杂社会背景下的各种民主理想，实现交峰、碰撞，受到反驳、攻击，得到倾听、理解，最后的结果要么是自己的民主理想经过民主程序成为最后的实体结果;要么是他人的民主理想经过民主程序成为最后的实体结果;亦或是经过民主程序后，没有任何一个民主理想成为最后的“公共理性”和“民意”。而这里，不论是哪一结果，都会因为经过程序的人民主权，而具有合法性，也会因为程序的人民主权而使实体结果相对科学且被理解，即便可能不是欣然接受。

3、完善法律责任并对法律救济途径进行组合和设计

在法治设计过程中，要科学规定法律责任并对法律救济途径进行科学地组合和设计，这样才会提高法治和民主的效率，进而加强社会治理效益。鉴于第14条对于民族区域自治制度的重要地位，鉴于第14条在民族区域自治法现行规定上的软法规范特点，在对第14条进行完善时，要想发挥该条文的应然作用，体现其应然地位，必须科学配置法律责任，增大违反法定程序的成本。同时，作为组合之举，要赋予相关主体以必要的法律救济途径，这样对第14条的贯彻落实就会起到良好的监督作用，从而更好地发挥该条文作用。

(二)具体的立法及完善建议

综上所述，要想发挥第14条的功能，需要进行各种平衡。要实现人民民主，也要限制多数人暴政。要实现多数人的统治，也要倾听并尊重少数人的声音。要有实体的价值理念，也要有程序的具体操作。要有法律责任，也要有救济途径。这种平衡，可在法治民主框架下实现。这一框架的“唯一实质性目标就是逐步完善理性集体意志形成的制度化程序。”[15]具体可从以下几个方面入手：

1、宪法的设计

建议在《中华人民共和国宪法》第4条第3款“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”后加上“未经法律规定的正当程序不得撤销和变动。”。这一规定有三个意义：一是宣示了民族自治地方的撤销和变动等属于宪法问题;二是要求全国人大及其常委会制定法律，规范民族自治地方的撤销和变动。三能防止多数人暴政，保证第14条的存在并得到良善修改。
 

建议修改宪法第30条，即为了满足自治和城市化的双重需求，中华人民共和国的行政区域划分增加“自治市”和“市辖民族自治区”，宪法、民族区域自治法的相关条文亦作相应修改。
 

2、民族区域自治法第14条的完善

建议第14条规定下列4款内容，当然这些内容也可以不同时体现在同一条文中。
 

民族自治地方的建立，由各上级国家机关行政区划主管部门会同有关地方的人民政府，和有关民族的代表就区域界线划分、名称组成、人民政府驻地安排等进行充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。
 

民族自治地方的撤销，由各上级国家机关行政区划主管部门会同民族自治地方的人民政府，和有关民族的代表充分协商拟定，报民族自治地方人民代表大会审议通过后，按照法律规定的程序报请批准。
 

民族自治地方的分立、合并、更名、区域界线和隶属关系变动、政府驻地迁移等，由各上级国家行政区划主管部门会同民族自治地方的人民政府、有关地方的人民政府，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。涉及第一款、第二款事项的，依第一款、第二款规定的程序处理。
 

民族自治地方的建立、撤销及变动，应当严格依照前三款规定的程序进行，对违反相关程序规定，未经协商一致或弄虚作假进行上报和审批的，对相关责任人员要依法追究行政法律责任，构成犯罪的要依法追究刑事法律责任。

3、救济途径的法律整合

将第14条与行政复议法和行政诉讼法进行衔接。行政复议法第2条规定的复议申请人为“公民、法人或者其他组织”，该规定并没有明确排除违反第14条行为可以提起行政复议，而行政诉讼法第12条2款又允许人民法院受理“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。基于上述两项规定，建议在民族区域自治法中加上一条文或在第14条中再加上一款：“公民、法人或其他组织认为民族自治地方的撤销或变动侵害其合法权益的，可以向国家民族事务委员会进行申诉，也可以依法提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼。”这样从国内的角度看，行政申诉、行政复议、行政诉讼三位一体的救济途径，基本可以满足民族自治地方撤销或变动事项的救济途径需要。

[参 考 文 献]

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[14][美]罗伯特·达尔.《论民主》[M].李柏光，林猛译，联经中版事业公司，1999：147.

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